Мемлекет басшысы Қасым-Жомарт Кемелұлы Тоқаев биылғы жылдың 20 қаңтарында Қызылорда қаласында өткен бесінші Құрылтайда конституциялық реформаларға қатысты жаңа бастамалар топтамасын ұсынды. Негізінен бұл — билік институттары арасындағы жаңа конституциялық тепе-теңдікті айқындауға бағытталған кезекті талпыныс.
1995 жылғы Конституцияның қалыптасуы: институционалдық келісімнің негіздері
1995 жылғы Конституция да, оған дейін қабылданған 1993 жылғы Конституция да КСРО ыдырағаннан кейінгі күйзелістің ізі әлі сейілмеген кезеңде әзірленді. Осыған байланысты Конституция жобасын дайындаған басты мамандар кеңестік құқық мектебінен шыққан заңгерлер мен құқықтанушылар болды. Олардың құқықтық дүниетанымы социалистік көзқарасқа, жоспарлы экономикаға және ұжымдық билік идеясына терең сіңіп қалған еді.
Конституциялық құрылым тұрғысынан алғанда, 1995 жылғы Негізгі заңда шетелдік, оның ішінде Франция Республикасының бесінші үлгісіне тән жекелеген институттық шешімдер пайдаланылды. Бұл, ең алдымен, атқарушы биліктің жетекші рөлін күшейту, Үкімет басшысының мемлекет басшысына саяси тәуелділігі және өкілді органның екі палаталы құрылымы арқылы көрініс тапты. Сонымен қатар посткеңестік кезеңге тән басқару тәжірибелері де сақталды, соның нәтижесінде Конституция институционалдық тұрғыдан аралас сипатқа ие болды.
Нарықтық экономиканы құқықтық реттеу саласындағы тәжірибенің жеткіліксіздігі Конституцияның экономикалық нормаларының жалпы сипатта қалыптасуына әкелді. Экономикалық қатынастарды реттеудің нақты тетіктері бұл деңгейде айқындалмай, кейінгі заңнамалық актілердің құзыретіне қалдырылды.
Тұтастай алғанда, аталған Конституция посткеңестік басқару шындығы мен демократиялық мемлекет құруға бағытталған жаңа көзқарастардың арасындағы ымыралық құжат ретінде қабылданды. Ол мемлекеттік биліктің орталықтандырылған моделін бекітіп, Президент институтын негізгі шешім қабылдау орталығы ретінде айқындады. Ал Парламент пен сот жүйесі билікті жүзеге асыратын дербес тармақтардан гөрі, тепе-теңдік пен бақылау функцияларын атқаратын институттар ретінде қалыптастырылды.
Посткеңестік мемлекеттердегі конституциялық түзетулердің «инфляциясы»
1995 жылғы Конституцияның соңғы отыз жылға жуық кезеңде бірнеше мәрте өзгеріске ұшырағанын мойындау қажет. Негізгі заңға түзетулердің жиі енгізілуі өтпелі саяси жүйесі бар мемлекеттер үшін айрықша құбылыс саналмайды. Мәселен, Қырғызстанда тәуелсіздік жылдарында бірнеше жаңа конституция қабылданды. Украинада Негізгі заңға енгізілген өзгерістер саяси дағдарыстар кезеңімен тұспа-тұс келді. Ресейде түзетулер салыстырмалы түрде нүктелік сипатта болғанымен, олар да мемлекеттік биліктің іргелі институттарына әсер етті. Ұқсас үрдістер посткеңестік кеңістіктің өзге елдерінде де байқалды.
Жалпы алғанда, кез келген мемлекеттің Конституциясы — қатып қалған құжат та, өзгермейтін қағида да емес. Тіпті дамыған демократиялық елдердің өзінде Негізгі заң уақыт талабына және қоғамның сұранысына қарай кезең-кезеңімен өзгеріп отырды.
Алайда осы тұрғыдан алғанда, Қазақстан конституциялық өзгерістердің қарқыны мен ауқымы жағынан айқын ерекшеленеді. 1995 жылдан бері елдің Негізгі заңы алты ірі реформалық кезеңнен өтті. Сарапшылардың бағалауынша, осы реформалар аясында жаңартылған тұтас Конституция қабылданбастан, мәтінге мыңнан астам түзету мен толықтыру енгізілген.
2022 жылғы реформа Конституцияның 30-дан астам бабын қамтыды. Ал соңғы мәліметтерге сәйкес, қазіргі бастамалар Конституция мәтінінің 77 бабына өзгеріс енгізуді көздейді. Нәтижесінде қолданыстағы Конституцияның үштен екі бөлігінен астамы жаңартуға ұшырайды. Мұндай жағдайда Негізгі заң біртіндеп жүйелі құжаттан гөрі әр кезеңде енгізілген өзгерістердің жиынтығына, яғни «құрақ көрпеге» ұқсай бастайды. Бұл өз кезегінде жекелеген түзетулер енгізу мәселесінен гөрі, бүкіл конституциялық жобаны тұжырымдамалық тұрғыдан қайта қарау қажеттігін күн тәртібіне шығарады.
Конституция қоғамдық келісім бе, әлде басқару құралы ма?
Посткеңестік мемлекеттердің барлығында дерлік конституциялық өзгерістердің жиі орын алуы, әдетте, саяси дағдарыстармен, билік үлгілерінің ауысуымен, өкілеттіктерді ұзартумен немесе институционалдық реформалармен тығыз байланысты болды. Мұндай түзетулер мемлекеттердің саяси жүйесі мен басқару құрылымын ХХІ ғасырдың жаңа талаптары мен сын-қатерлеріне бейімдеуге бағытталған ұмтылыстарды көрсетеді.
Сонымен қатар, мұндай тұрақсыз қарқын жүйелі тәуекелдерге ие. Негізгі қауіп – Конституцияның «қоғамдық шарт» ретінде қабылданбауында, оның қастерлі сипатының төмендеуінде. Ал конституциялық реформалардың жиілігі халықтың мұндай өзгерістерге бейжай қарауына және одан жалығуына әкеп соғуы мүмкін. Бұл орайда, жаңа Конституцияның өзі емес, оның жаңа пәлсапалық негізсіз қабылдануы аса қауіпті. Бұл жағдайда «не жазу керек» дегеннен гөрі, «қоғам неге сенуге дайын» деген мәселе бірінші орынға шығады. Сонымен қатар, негізгі заң қоғамдық келісімсіз, тек ағымдағы саяси міндеттер мен нақты тұлғалардың мүддесі үшін жиі өзгертілсе, ол тұрақтылық тірегі емес, күрес құралына айналады.
Өтпелі кезеңдегі жүйелердің тұрақтылығы мен институционалдық кемелдігі арасындағы парадокс
Қазіргі заманның басты парадоксы мынада: іргесі берік, тұрақты мемлекеттер Конституцияны сирек өзгертеді, ал тұрақсыз елдер оған жиі түзетулер енгізеді. Алайда негізгі заңға енгізілген әрбір өзгеріс жүйенің кемелденгенін білдірмейтінін есте ұстаған жөн. Шынайы тұрақтылық – Конституция билікке қызмет етудің құралы емес, оны шектейтін тетік болғанда және «негізгі заң мәтінін өз мүддесіне қарай қайта жазуға» қатаң тыйым салынғанда ғана орнығады.
Конституциялық реформа тек нақты әрі айқын мемлекеттік басқару моделін бекітіп, билік өкілеттіктерін шынайы түрде қайта бөлуді қамтамасыз еткен және ұзақ мерзімге — бірнеше ондаған жылға, тіпті АҚШ Конституциясы секілді ғасырларға есептелген жағдайда ғана оң нәтиже беріп, инвестициялық мәнге ие бола алады.
Қазіргі конституциялық бастамалар да дәл осы ұстаным тұрғысынан ұсынылып отыр. Бұл ретте Мемлекет басшысы кәсіби Парламент қалыптастыруды, азаматтардың ашықтығы мен белсенді қатысуын арттыруды, қоғамдық бақылаудың жаңа тетіктерін енгізуді, сондай-ақ 2022 жылғы реформалардан кейін әлсіреген бірқатар институттарды қайта жандандыруды қолдайды. Осыған байланысты сарапшылардың бұл өзгерістерді ең ауқымды әрі терең институционалдық трансформация ретінде бағалауы орынды.
Келесі конституциялық кезеңнің тәуекелдері: институционалдық және әлеуметтік салдар
Сонымен қатар конституциялық реформаны іске асыру барысында бірқатар елеулі тәуекелдерді де назардан тыс қалдыруға болмайды. Біріншіден, реформалардың тым жиі жүргізілуі алаңдатады. Егер Конституция әр үш-төрт жыл сайын өзгертіле беретін болса, бұл даму белгісінен гөрі басқару жүйесінің әлсіздігін көрсетеді. Екіншіден, жүйелі мәселелерді шешудің орнына жаңа органдар мен лауазымдарды құру үрдісі байқалады. Мысалы, заң шығару бастамасы бар Халық кеңесін (Khalyk Kenesy) құру, вице-президент лауазымы сияқты техникалық шешімдер (мұның екінші мемлекет басшысы емес екенін айта кеткен жөн), сондай-ақ өзге институционалдық жаңалықтар көбіне құрылымдық өзгерістердің мәннен гөрі формаға негізделгенін аңғартады. Үшіншіден, халық табысының тоқырауы, тарифтердің өсуі, өңірлердің жеткілікті деңгейде дамымауы және өңіраралық теңсіздіктің күшеюі жағдайында конституциялық реформа қоғам тарапынан күнделікті әлеуметтік-экономикалық мәселелерден назарды басқа жаққа бұру әрекеті ретінде қабылдану қаупі бар. Бұл ретте экономикалық проблемалар жүйелі шешімдер арқылы емес, жекелеген әрі «қолмен басқару» режимінде қарастырылуы ықтимал. Ақырында, тіпті ең озық әрі прогрессивті Конституцияның өзі мемлекеттік аппаратта кәсібилік пен жеке жауапкершілік болмаса, жағдайды түбегейлі өзгерте алмайды. Ол біліксіздікті жоя алмайды, ал кадрларды адалдық қағидатына негіздеп тағайындау тәжірибесін өздігінен тоқтата алмайды.
Осыған байланысты қазіргі конституциялық реформаның түпкі мәні жаңа нормалар мен институттардың санымен емес, мемлекеттің қоғам үшін түсінікті, ұзақ мерзімді және кеңінен қолдау табатын даму философиясын қалыптастыра алуымен айқындалады. Мұндай тұғырнама болмаған жағдайда Негізгі заңды ауқымды түрде қайта қарау да жүйелі нәтижеге жеткізбейді және кезекті институционалдық жаңарту шеңберінен аспай қалуы ықтимал.
Конституциялық реформа жөніндегі комиссия: жұмыс тәртібі мен негізгі мазмұны
Мемлекет басшысының Жарлығымен Конституциялық реформа жөніндегі комиссияның құрылуы — еліміздегі саяси жаңғыру бағытын іске асыру жолындағы маңызды қадам. Комиссияның негізгі міндеті — жұртшылық пен сарапшылар қауымдастығынан түскен бастамаларды жинақтап, жүйелеу, сондай-ақ Ата Заңға енгізілетін өзгерістер бойынша нақты ұсынымдар дайындау. Отырыстардың ашық өтуі, тікелей эфирлер мен жария есептілік — бұл жұмыстың ашықтығын арттырып, маңызды шешімдерді жабық жағдайда қабылдау үрдісінен түпкілікті бас тартуды көздейді.
Ресми мәліметтерге сәйкес, Конституциялық комиссияға азаматтардан, саяси партиялар мен сарапшылық қауым өкілдерінен екі мыңнан астам ұсыныс келіп түсті. Бұл дерек қоғамда конституциялық күн тәртібін талқылауға деген қоғамдық сұраныстың бар екенін және белсенді азаматтардың институционалдық қайта пайымдау үдерісіне тартылғанын көрсетеді.
Сонымен қатар, Комиссия жұмысының алғашқы кезеңін сараптау бірқатар байыпты тұжырым жасауға негіз береді. Қазіргі уақытта атқарылып жатқан жұмыстар негізінен рәсімдік және техникалық сипатта өрбіп отыр: ұсыныстарды жинақтау, оларды формалды түрде жүйелеу мен таныстыру, бұған дейін жарияланған саяси ұстанымдарды қайталау басымдыққа ие. Ал шынайы конституциялық реформаға негіз болуға тиіс өзекті мәселелер – билік тармақтарының арақатынасы, Президент пен Парламент арасындағы өкілеттіктерді нақты бөлу, сот билігінің тәуелсіздігін қамтамасыз ететін тетіктер, саяси бәсекелестік пен оппозицияны қорғау құралдары – әзірге ашық және мазмұнды қоғамдық талқылаудың нысанына айнала қойған жоқ.
Мұндай жағдайды, ең алдымен, реформаның бастапқы кезеңіне тән табиғи құбылыс деп түсінуге болады, өйткені бұл сатыда ұсыныстарды жинақтау мен жүйелеуге басымдық беріледі. Сонымен қатар, егер бұл үдеріс кейіннен терең саяси-құқықтық пікірталасқа ұласпаса, реформаның мәні жүйенің іргелі негіздерін қайта қараусыз, тек жекелеген элементтерді түзетумен шектеліп қалу қаупі бар. Мұндай жағдайда билік моделін институционалдық тұрғыдан трансформациялау емес, тек іргесі шайқалған қолданыстағы жүйені бейімдеу мен тұрақтандыру ғана жүзеге аспақ.
Комиссияның мәртебесі де айрықша мәнге ие. Аталған құрылым бастапқыда құрылтайшылық өкілетке ие емес, тек кеңес беру функциясын атқаратын консультативтік орган ретінде құрылған. Сондай-ақ, ол конституциялық өзгерістердің соңғы мәтінін әзірлеу мен бекітуге тікелей ықпал етпейді. Бұл ретте, Комиссияны конституциялық реформаның толыққанды, дербес субъектісі ретінде қарастыру қиын. Ол, негізінен, атқарушы билік орталығы жанындағы сараптамалық-сүзгіден өткізетін механизм ретінде әрекет етеді. Осы институционалдық шектеулер жағдайында Комиссияның қабылданатын қорытынды шешімдерге әсер етуі пікірталастардың сапасына емес, әзірленген ұсынымдарды ескеруге қатысты саяси ерік-жігердің болуына тікелей тәуелді.
Яғни, комиссия – бұл атқарушы биліктің жанындағы көмекші құрылым. Мұндай тәсіл аясында Комиссия өз жұмысын мынадай қорытындылармен аяқтауы ықтимал: «Комиссия талқылады», «Комиссия ұсыныстарды жинақтап, ескерді», «Құжат пысықталады» және тағы сол сияқты жалпы сипаттағы тұжырымдармен шектелуі мүмкін.
Сонымен қатар, комиссия жұмысының ашық сипатқа ие болуын ескерусіз қалдыруға болмайды. Бұл жағдай толықтай жабық форматта шешім қабылдау мүмкіндігін шектейді, қоғамдық маңызы бар ұсыныстардың ескерілмей қалуына жол берген жағдайда саяси және беделдік нәтижелерге әкелуі мүмкін. Осылайша, Комиссия қоғамдық сұранысты ескеріп, реформалар күн тәртібін бастапқы деңгейде заңдастыруға ықпал ететін аралық институт ретінде маңызды функция атқара алады.
Кең ауқымды контексте алғанда, конституциялық реформа тек құқықтық техникалық құжат емес екенін атап өткен жөн. Егер бюджеттік бақылау, мемлекеттік шығыстардың ашықтығы, сот билігінің тәуелсіздігі мен саяси элитаның есептілігі салаларында институционалдық өзгерістер енгізілмесе, бұл экономикалық жүйеде бұрыннан қалыптасқан пайда табуға ғана бағытталған, тұйықталған және көмескі сипаттағы қатынастардың қайталануына алып келеді. Осы тұрғыдан алғанда, Конституция – тек саяси-құқықтық құжат қана емес, ол сонымен қатар әлеуметтік-экономикалық тәртіптің іргетасы болып табылады.
Конституциялық реформаның табыстылығының басты өлшемі — билік тармақтарын нақты қайта бөлу және оны шектеудің тиімді тетіктерін бекіту. Конституциялық реформаның тиімділігі тек ұсыныстар саны мен талқылаулардың көптігімен емес, ең алдымен, билік құрылымын қайта құру арқылы өлшенуі тиіс. Жаңа түзетулер билік өкілеттіктерін институционалды деңгейде теңгермесе, Комиссияның қызметі саяси үдерістің екінші деңгейлі, рәсімдік құрамдас бөлігі ретінде бағалануы ықтимал. Бұл жағдайда Конституция декларативті сипатта қалып, қоғамның күткен үміті тағы бір рет теріс әсерге ұласуы мүмкін.
Қысқасы, конституциялық реформаның табысы жиынның көптігімен, жиналған ұсыныстар санымен немесе қанша отырыс өткенімен өлшенбейді. Негізгі өлшем — биліктің шын мәнінде қайта бөлінуі және оны тежеудің жұмыс істейтін тетіктерінің пайда болуы. Егер соңғы қабылданатын өзгерістер осы қағидаларды нақты бекітпесе, онда Комиссия қаншалықты маңызды көрінгенімен, саяси үдерістегі қосалқы рөлден аса алмайды. Яғни сырттай форма бар болғанымен, ішкі өзгеріс болмайды. Мұндай жағдайда Конституция бұрынғыдай жалпы сөздермен шектеліп, ал қоғам күткен өзгерістер тағы да ақталмай қалуы мүмкін. Ал бұл өз кезегінде қоғам үмітінің ақталмауына әкелуі мүмкін.
Конституцияны институционалдық тұрғыдан дамытуға арналған жүйелі ұсыныстар
Қазақстан Республикасының Конституциясында көзделген құқығымды пайдалана отырып, қолданыстағы Негізгі заңға енгізілуі мүмкін бірқатар өзгерістер жөніндегі ұсыныстарымды Комиссияның қарауына ұсынамын.
Біріншіден. Қазақстан Республикасының Негізгі заңын мемлекеттік тілде «Қазақстан Республикасының Ата Заңы», ал орыс тілінде «Конституция Республики Казахстан» деп атауды ұсынамын. Бұл атаулардың осылайша бекітілуі әділ әрі қисынды болмақ, өйткені Парламент Мәжілісін «Құрылтай» деп қайта атау көзделіп отыр.
Алайда заң шығарушы органның атауын өзгерту туралы бұл ұсынысты сарапшылардың барлығы бірдей қолдап отырған жоқ.
Екіншіден. Конституцияда жекелеген қоғамдық қатынастардың (құқықтық мәртебе, құқықтық жағдай, өкілеттіктер және өзге де мәселелер) конституциялық заңдар арқылы реттелетіні көзделген нормалар бар.
Сонымен қатар, 2022 жылы 5 маусымда өткен республикалық референдум нәтижесінде Конституцияның 6-бабына бірқатар өзгерістер енгізілді. Аталған түзетулерге сәйкес жер қойнауы мен өзге де табиғи ресурстар халыққа тиесілі деп белгіленді. Алайда бұл өзгерістер мазмұны жағынан толық әрі түбегейлі шешім ретінде емес, шектеулі сипатта қабылданғаны байқалады.
Конституцияның 3-бабына сәйкес, мемлекеттік биліктің бірден-бір қайнар көзі – халық. Алайда республикалық референдумның нәтижесіне назар аударсақ, бұл қағиданың іс жүзінде қалай жүзеге асқаны жөнінде сұрақтар туындайды. Жоғары лауазымды мемлекеттік органдар мен тұлғалар — Президент, Үкімет, Парламент депутаттары, сот жүйесі, прокуратура, елорданың қаржы саласына жауапты құрылымдары, сондай-ақ Адам құқықтары жөніндегі уәкіл — өз өкілеттіктерін конституциялық заң арқылы айқындап алды.
Сонымен бірге, мемлекеттік биліктің бірден-бір қайнар көзі – халық – жер қойнауын пайдалану құқығын іске асыру тәртібін конституциялық заңмен айқындау мүмкіндігінен шет қалды. Осыған байланысты Конституцияның 6-бабын «Жер қойнауын пайдалану тәртібі конституциялық заңмен реттеледі» деген нормамен толықтыруды ұсынамын.
Бұл норма халықтың жер қойнауына қатысты құқығын әртүрлі лоббистік бастамалар арқылы жиі өзгерту қаупінен қорғауға мүмкіндік береді. Әйтпесе, адам құқықтары мен бостандықтары қағаз жүзіндегі декларация күйінде қалып, салалық заңдардағы өзгерістер іс жүзінде жұмыс істемей қалуы мүмкін.
Мұндай конституциялық заңда мына мәселелер нақты әрі айқын көрсетілуі тиіс:
• табиғи ресурстардан түсетін кірістердің қалай қалыптасатыны;
• кірістердің қалай бөлінетіні;
• қоғам тарапынан қандай бақылау тетіктері қолданылатыны және өзге де қағидаттар.
Үшіншіден. Мемлекеттік қызметшілер тек мемлекетке ғана емес, ең алдымен халыққа қызмет етуі тиіс. «Халыққа қызмет ету» қағидаты Конституцияда көрініс тапқанымен, ол салалық заңдарда нақты бекітілмеген. Іс жүзінде мемлекеттік аппарат қоғам мүддесінен гөрі жүйенің өзіне қызмет етуге бейім.
Осыған байланысты мемлекеттік қызметтің мазмұны мен жұмыс тәсілдерін түбегейлі жаңартуға бағытталған «Қазақстан халқына қызмет ету туралы» жеке заң қабылдау қажет деп санаймын. Мұндай заңда мемлекеттік органдардың ашық есеп беруі, азаматтармен кері байланыс тетіктері және нақты жауапкершілік шаралары айқын белгіленуі тиіс.
Сол заң жобасы аясында «тыңдайтын мемлекет» ұғымының мазмұнын да нақты анықтау қажет. Өкінішке қарай, есептерге қарасақ, азаматтардың өтініштері тіркеліп, қабылданып жатқанымен, олардың нақты шешілу деңгейі қоғамды қанағаттандырмай отыр. Көп жағдайда мемлекеттік органдар халықтың сұраныстарына нақты шешім ұсынудың орнына, формалды жауаптармен шектеледі.
Төртіншіден. Конституцияның 1-бабының 2-тармағында Қазақстан Республикасының негізгі қағидаттарының бірі ретінде «экономикалық даму бүкіл халықтың игілігіне бағытталуы тиіс» деп көрсетілген. Алайда іс жүзінде бұл қағидат толық орындалып отыр деу қиын. Қазіргі жағдайда экономикалық өсімнің негізгі пайдасын, негізінен, шектеулі ірі нарық қатысушылары көріп отыр.
Сондай-ақ жалпы ішкі өнімнің (ЖІӨ) өсуі халықтың нақты тұрмыс деңгейінің жақсарғанын әрдайым көрсете бермейді. Мәселен, ең төменгі жалақының 2029 жылға дейін 85 мың теңге деңгейінде сақталуы және оның заң талаптарына қарамастан индексацияланбауы ресми ЖІӨ өсімі туралы деректермен үйлеспейді. Бұл жағдай экономикалық көрсеткіштер мен азаматтардың күнделікті өміріндегі нақты ахуал арасындағы алшақтықты айқын көрсетеді.
«Мұның себебі неде?» деген сұрақ туындайды. Мұның негізгі себебін Конституцияда бекітілген аталған қағидаттың барлық деңгейдегі үкіметтер тарапынан жеткілікті дәрежеде сақталмауынан көремін. Қалыптасқан жағдайды түзету үшін Үкімет әлеуметтік-экономикалық бағытта қабылданған барлық заңдар мен нормативтік құқықтық актілерді олардың Конституция талаптарына сәйкестігі тұрғысынан қайта қарап, өзектендіруі қажет. Бұл талап жергілікті атқарушы органдардың қызметіне де толық көлемде қолданылуға тиіс, өйткені тәжірибе көрсеткендей, дәл осы деңгейде Конституция нормаларына қайшы келетін шешімдер жиі қабылданады.
Сонымен қатар Конституцияның кейбір баптары әртүрлі түсіндіріліп келеді, ал жекелеген нормалар әлі күнге дейін толық іске асырылған жоқ. Бұл мәселелер кәсіби заңгерлік талдауды қажет етеді. Мұның өзі қолданыстағы Конституцияның әлеуеті толық пайдаланылмағанын көрсетеді және құқық ғылымы үшін, әсіресе заңға тәуелді нормативтік актілер жүйесін жетілдіру бағытында, ауқымды жұмыс алаңы бар екенін аңғартады. Мұндай жұмыс Негізгі заңда бекітілген негізгі қағидаттарды терең әрі нақты іске асыруға мүмкіндік береді.
Сонда ғана, мысалы, «заң алдында бәрі тең» деген қағида не үшін қажет деген сұрақтар туындамайды. Өйткені бұл — іргелі қағида. Ол бірдей жағдайда қабылданатын кез келген нормативтік шешімдер азаматтар үшін алдын ала болжамды, ұқсас әрі түсінікті салдарға әкелуі тиіс дегенді білдіреді. Ал егер айырмашылықтар немесе ерекшеліктер көзделсе, олар ақылға қонымды және негізделген болуы қажет.
Бесіншіден. Конституцияның 87-бабына сәйкес, жергілікті атқарушы органдарды Президент пен Үкіметтің өкілі болып табылатын әкім басқарады. Алайда қазіргі кезде облыстар мен республикалық маңызы бар қалалардан төмен деңгейдегі әкімдер тікелей халық тарапынан сайланады. Бұл олардың жергілікті жерде Президент пен Үкіметтің өкілі ретінде емес, халықтың сенімі мен мандатына ие сайланған тұлға ретінде әрекет ететінін білдіреді.
Осылайша, әкімдердің құқықтық мәртебесі мен оларды қалыптастыру тәртібі арасында сәйкессіздік туындап отыр. Мұндай жағдай мүдделер қақтығысына әкеліп, өңірлерде әлеуметтік шиеленіс қаупін арттыруы мүмкін.
Осыған байланысты аталған норманы қайта қарау қажет деп санаймын. Атап айтқанда, Президент пен Үкіметтің өкілі туралы ережені тек облыс әкімдері мен республикалық маңызы бар қалалардың әкімдеріне ғана қатысты қалдыру орынды. Сонымен қатар орталық билік, облыс және республикалық маңызы бар қала әкімдері мен халық сайлаған әкімдер арасында өзара түсіністік пен келісімді қамтамасыз ететін нақты өзара іс-қимыл тетіктерін әзірлеу қажет.
Алтыншы. Қазіргі таңда мемлекеттік органдар атауларының қазақ және орыс тілдеріндегі нұсқалары арасында сәйкессіздік бар екені байқалады. Мемлекеттік органдардың атаулары екі тілде де мағынасы жағынан бірдей, яғни аутентті болуы тиіс деп есептеймін.
Мәселен, «Генеральная прокуратура» атауы бізге Кеңес Одағынан қалған, сол кезеңде одақтық прокурорлар мен КСРО Бас прокуроры болған. Қазіргі кезде бұл органның атауы қазақ тілінде «Бас прокуратура» деп қолданылады.
Алайда Қазақстан — егемен әрі тәуелсіз мемлекет, ал мемлекеттік тіл — қазақ тілі. Осыған сәйкес, атауларды басқа тілдерге аудару мемлекеттік тілден жүзеге асырылуы қажет. Қазақ тіліндегі «Бас прокуратура» атауы орыс тіліне тура мағынасында «Главная прокуратура» деп аударылуы тиіс.
Сонымен қатар прокуратура әскери құрылымға жатпайды, ол — қадағалау органы. Сондықтан қадағалау функциясын атқаратын мемлекеттік органның атауында «генерал» ұғымынан шыққан «генеральная» сөзін қолдану мазмұндық тұрғыдан да орынсыз деп санаймын.
Сонымен қатар Премьер-министр атауынан бас тарту орынды деп санаймын. Бұл термин негізінен Еуропа елдерінде және басқару формасы монархиялық мемлекеттерде қолданылады. Ал президенттік билігі күшті елдер үшін Үкімет басшысының атауы неғұрлым ресми әрі әкімшілік мазмұнда болғаны дұрыс. Осыған байланысты «Қазақстан Республикасының Үкімет төрағасы» немесе «Қазақстан Республикасының Үкімет басшысы» деген атауларды қолдануды ұсынамын. Бұл атаулар Үкіметтің жеке тұлға емес, алқалы орган екенін де нақты көрсетеді.
Мемлекеттік тілде бұл атаулар «Қазақстан Республикасының Үкімет басшысы» немесе «Қазақстан Республикасының Үкімет төрағасы» түрінде әрі түсінікті, әрі мағыналық жағынан дәл естіледі.
Сондай-ақ «Әділет министрлігі» атауына қатысты да мәселе бар. «Юстиция» сөзі латын тілінен шыққан және бастапқы мағынасы «құқық», «әділдік» ұғымдарымен байланысты. Бұл сөз қазақ тіліне механикалық түрде «әділет» деп аударылып, мемлекеттік органның атауында бекітілді. Алайда мемлекеттік тілден орыс тіліне қайта аударғанда бұл атау «Министерство справедливости» деген мағына береді, ал мұндай атаудағы мемлекеттік орган халықаралық тәжірибеде жоқ.
Осыған байланысты аталған органның атауын мемлекеттік тілде «Қазақстан Республикасының Юстиция министрлігі» немесе «Қазақстан Республикасының Құқық министрлігі» деп белгілеу қисынды әрі мазмұндық тұрғыдан дұрыс болар еді.
Жетінші. Конституцияның 44-бабының 15-тармағына сәйкес Президент азаматтарға кешірім жасау құқығын жүзеге асырады. Ал Конституцияның 41-бабының 2-тармағында Қазақстан Республикасының Президенті Қазақстан Республикасының азаматы болып сайланатыны көзделген.
Осы нормаларды өзара байланыстыра қарастырғанда, Президенттің өзі де ел азаматы болып табылады. Қолданыстағы конституциялық тұжырымдарға сәйкес, кешірім жасау құқығына нақты шектеулер белгіленбегендіктен, бұл өкілеттікті Президенттің өзіне немесе жақын туыстарына қатысты қолдану мүмкіндігі құқықтық тұрғыдан жоққа шығарылмайды. Мұндай тәжірибенің жекелеген елдерде кездескені белгілі.
Конституцияның 4-бабына сәйкес, Негізгі заң ең жоғары заңдық күшке ие және оның нормалары тікелей қолданылады. Осыған байланысты, аталған нормалардың әртүрлі түсіндірілуіне жол бермеу үшін оларды нақтылау қажеттілігі туындайды.
Сондықтан бұл ережені бірмәнді әрі айқын түсіндіруге мүмкіндік беретін түзетулер енгізу орынды деп есептеймін.
Сегізіншіден. Конституция мәтінінде «ғылым» ұғымы тікелей әрі нақты түрде бекітілмеген. Мұндай олқылықтың салдарынан отыз жылдан астам уақыт бұрын Ұлттық ғылым академиясы қоғамдық ұйым мәртебесіне ауыстырылып, бұл жағдай ғылым жүйесінің әлсіреуіне және оның негізгі үш бағытының — академиялық, салалық және жоғары оқу орындарындағы ғылымның — құлдырауына түрткі болды деп есептеймін.
Осыған байланысты мемлекеттік, салалық және өңірлік бағдарламалардың, сондай-ақ ұлттық жобалардың тиімділігі төмен немесе мүлде нәтижесіз болуы таңғаларлық емес. Себебі олардың басым бөлігі бастапқы кезеңде тиісті ғылыми негіздеуден өтпеген. Бұрын жоспарлы даму жағдайында барлық бағдарламалық құжаттар ғылыми-зерттеу институттарында әзірленетін болса, қазіргі кезде мұндай құжаттар ғылымнан алшақ мемлекеттік органдар мен ведомстволарда дайындалады.
Қазіргі ғылымға деген көзқарас бірнеше жыл бұрын қабылданған «Ғылым туралы» заңның толық әрі міндетті түрде орындалмауынан айқын көрінеді. Мемлекеттік органдар бұл заңды өз қалауына қарай қолданады: қажет болса— пайдаланады, ал қажет болмаса— елемейді.
Сонымен бірге, Конституция мәтінінде ғылымның тікелей аталмауы халықаралық тәжірибеде сирек құбылыс емес. Алайда ғылымға қатысты нормаларды Негізгі заңға енгізу оның конституциялық құндылық ретіндегі мәртебесін арттырып, мемлекеттің ғылыми зерттеулер мен инновацияларды қолдауға деген міндеттемесін күшейтеді.
Мәселен, Германия мен Италияның конституцияларында ғылым еркіндігі іргелі құқық ретінде бекітілген. Мысырда ғылыми зерттеулерді қаржыландырудың ең төменгі міндетті деңгейі белгіленген. Үндістан Конституциясында ғылыми дүниетанымды дамыту мемлекеттің міндеті ретінде көрсетілген. Мұндай нормалар бірқатар посткеңестік елдердің де конституцияларында бар. Бұл мысалдар ғылымды кейбір мемлекеттердің конституциялық деңгейде арнайы мемлекеттік саясат нысаны ретінде айқындайтынын көрсетеді.
Тіпті 1977 жылғы КСРО Конституциясының 26 және 47-баптарында мемлекет ғылыми кадрларды даярлауды, ғылыми зерттеулер нәтижелерін өндіріске енгізуді қамтамасыз ететіні, сондай-ақ өнертапқыштар мен рационализаторлардың құқықтарын қорғайтыны нақты бекітілген болатын. Бұл нормалардың жекелеген элементтері 1993 жылғы Қазақстан Республикасының Конституциясында да көрініс тапты.
Осыған байланысты Конституцияға төмендегідей мазмұндағы жеке бап енгізуді ұсынамын:
X-бап. Ғылым және ғылыми қызмет
- Қазақстан Республикасында ғылыми, техникалық және көркем шығармашылықтың, ғылыми зерттеулер мен оқытудың еркіндігі танылады және оған кепілдік беріледі.
- Мемлекет ғылымды, технологиялар мен инновацияларды елдің орнықты дамуы мен қоғамның әл-ауқатының негізі ретінде дамытуға жәрдемдеседі.
- Мемлекет ғылым, білім беру және өндіріс арасындағы өзара ықпалдастық үшін қажетті жағдайларды қамтамасыз етеді.
- Ғылым адамзаттың жоғары құндылықтарына және орнықты дамуға қызмет етуі тиіс.
Сонымен қатар, Конституциялық реформа жөніндегі комиссия өз жұмысы барысында назарға алуы қажет өзге де маңызды мәселелер жеткілікті деп есептеймін.
Меніңше, Қасым-Жомарт Кемелұлы Тоқаевтың бесінші Құрылтайда сөйлеген сөзі — Қазақстан мемлекеттілігін «қайта жүктеуге» бағытталған кешенді бағдарлама. Мемлекет басшысы өз баяндамасында ұлттық-консервативтік бағытты (мәдениет, тарих, дәстүр), технократиялық көзқарасты (цифрландыру, жасанды интеллект, инфрақұрылым) және саяси реформизмді (билік жүйесін өзгерту және қайта бөлу) үйлестіре білді.
Негізгі ой айқын: Қазақстан терең өзгерістер дәуіріне қадам басып отыр, бұл жағдайда саяси жүйе анағұрлым икемді, ал экономика технологиялық тұрғыдан дамыған болуы тиіс. Алға қойылған реформалар бағдарламасы ауқымды әрі тәуекелі жоғары, алайда ол жаһандық тұрақсыздық жағдайында мемлекеттілікті нығайтуға бағытталған. Оның табысы жүзеге асыру сапасына, қоғамның қолдауына және саяси элитаның өзгерістерге бейімделу қабілетіне тікелей байланысты болады.
Конституциялық реформа — бұл жай ғана жекелеген түзетулер жиынтығы емес, саяси жүйенің бетбұрыс нүктесі. Ол президенттік билікті сақтай отырып, парламент пен қоғамдық институттардың рөлін күшейтуді көздейтін жаңа теңгерімді қалыптастыруға бағытталған. Мен бұл реформаның Қазақстанның алдағы ондаған жылдардағы дамуына айқындаушы әсер ететініне кәміл сенемін.
Ең бастысы, Конституцияны тек құқықтық нормалар мен баптардан тұратын құжат ретінде қабылдауға болмайды. Ол бір ғана түбегейлі сұраққа жауап береді: елде шешімдерді кім қабылдайды және сол шешімдерді кім шектей алады. Билік арасындағы нақты тепе-теңдік өзгермейінше және азаматтардың құқықтары нақты түрде күшейтілмейінше, елдегі жүйелі өзгерістер де толық жүзеге аспайды.
Қазақстан Республикасы Парламенті Сенаты
жанындағы Сенаторлар кеңесінің мүшесі
Еділ Мамытбеков
