Қазақстан Республикасындағы конституциялық өзгерістерді талқылау барысында мемлекеттік билік органдары арасындағы өкілеттіктерді қайта бөлу мәселесі сөзсіз туындайды. Алайда назарды тек ресми институттар мен рәсімдерге аудару басты сұраққа жауап беруге мүмкіндік бермейді — яғни, биліктің барлық негізгі тармақтары жұмыс істеп тұрғанына қарамастан, неге экономика тұрақты өсім мен өмір сүру деңгейінің артуын қамтамасыз ете алмай отыр?
Мұндай жағдайды дұрыс түсіну үшін Конституцияны тек нормалар жиынтығы ретінде емес, керісінше, оның негізінде жатқан экономикалық модельдің көрінісі ретінде қарастыру қажет.
Президенттік және аралас басқару үлгілері таралған халықаралық тәжірибеге сүйенсек, мұнда функционалдық өкілеттіктердің айқын бөлінуі қағидаты басшылыққа алынады: стратегиялық басқару — мемлекет басшысының құзырында, атқарушы билік — мемлекеттік саясатты іске асыруға жауап береді, ал өкілетті орган — қоғамдық бағалау жүргізіп, есептілік циклін аяқтаушы рөл атқарады.
Қолданыстағы модельдің институционалдық алғышарттары
Мемлекеттік биліктің қолданыстағы құрылымы ренталық-экспорттық экономика жағдайында, сыртқы нарықтарға жоғары тәуелділік пен шешім қабылдаудың орталықтандырылған сипаты басым кезеңде қалыптасты. Осындай жағдайда жүйенің басты мақсаты жауапкершіліктің күрделі тетіктерін қалыптастыру емес, керісінше, өкілеттіктерді шоғырландыруды, ресурстар ағынын басқаруды және ең жоғары деңгейде қабылданатын шешімдердің тұрақтылығын қамтамасыз ету болды.
Шикізат экспорттауға және рентаны сыртқа шығаруға бағдарланған экономикалық модель ішкі экономикалық контурдың дамуын талап етпеді және соған сәйкес әлеуметтік-экономикалық нәтижелерге жария түрде баға беру институттарын қалыптастыру қажеттілігін туындатпады. Негізгі кіріс көздері ішкі нарықтан тыс орналасып, халықтың әл-ауқаты өндіріс тиімділігі мен кәсіпкерлік белсенділікке қарағанда сырттан түсетін кірістерді қайта бөлуге көбірек тәуелді болды.
Осы логика аясында:
• стратегиялық шешімдер ең жоғары деңгейде шоғырландырылды;
• оларды іске асыру атқарушы билікке жүктелді;
• ақша-кредит саясаты, валюталық режим, қаржыландыру шарттары сияқты негізгі макроэкономикалық параметрлер институционалдық тәуелсіздік деген уәжбен саяси жауапкершілік циклінен тыс қалдырылды;
• парламенттің рөлі шешімдерді заңдастырумен шектеліп, жауапкершілік циклін аяқтау функциясын атқармады.
Аталған құрылым ренталық-экспорттық экономика үлгісіне және биліктің жоғары деңгейде орталықтандырылған кезеңіне функционалдық тұрғыдан сай болды. Бұл жобалаудағы қателік емес еді — керісінше, институционалдық кері байланыс шектеулі жағдайда жүйенің басқарылуын қамтамасыз етті.
Мұндай институционалдық конфигурация ренталық немесе экспорттық-шикізаттық экономикаға тән мемлекеттерге ортақ, мұнда жүйенің тұрақтылығы әлеуметтік-экономикалық нәтижелерге жария түрде баға беру тетіктері арқылы емес, шешім қабылдаудың шоғырлануы арқылы қамтамасыз етіледі.
Алайда ренталық модельдің мүмкіндіктері сарқылып, ішкі әлеуметтік-экономикалық сұраныстардың өсуі және ішкі нарықтың рөлінің күшеюі жағдайында бұрынғы құрылым нақты нәтиже беруден қалды. Экономика шешімдердің шоғырлануын емес, жауапкершіліктің өзара үйлесуін талап ете бастады, ал институттар өзге логикаға бейімделген күйінде қалды.
Осы жағдайда мәселе жекелеген мемлекеттік органдардың тиімсіздігінде емес, Конституцияның экономикалық жауапкершілікті толық қамти алмауында болып отыр. Ол бұрынғы даму моделіне бағдарланған институционалдық жобаны сақтай отырып, қазіргі экономикалық үдерістерді тұтастай түйістіре алмайды.
Дәл осы тұрғыда «күшті Президент — ықпалды Парламент — Үкіметтің есептілігі» деген формуланы саяси ұран ретінде емес, өзгерген экономикалық шындыққа мемлекеттік жүйені бейімдеуге бағытталған талпыныс ретінде қарастырған жөн.
І. Билік триадасы: мазмұны және оған қатысты қате күтулер
Қоғамдық талқылауларда «күшті Президент — ықпалды Парламент — Үкіметтің есептілігі» деген формула көбіне үстірт әрі кейде қате түсіндіріледі. Соның салдарынан әрбір институттан оның конституциялық табиғатына сай келмейтін функциялар күтіледі, ал экономикалық мәселелердің нақты себептері назардан тыс қалады.
Сондықтан конституциялық түзетулерді мазмұнды әрі дұрыс талқылау үшін, ең алдымен, қолданыстағы суперпрезиденттік модель жағдайында билік триадасының әрбір элементінің мәнін айқындап алу қажет.
- Күшті Президент: суперпрезиденттік жүйеде бұл нені білдіреді
Суперпрезиденттік модель жағдайында «күшті Президент» деген ұғым экономиканы күнделікті басқарумен айналысатын тұлғаны немесе жедел реттеу органы рөлін білдірмейді. Оның күші өзге қырлардан көрініс табады, атап айтқанда:
• мемлекеттің стратегиялық даму бағытын қалыптастыру;
• биліктің институционалдық құрылымын айқындау;
• негізгі кадрлық шешімдерді қабылдау;
• биліктің барлық тармақтарының үйлесімді жұмыс істеуін қамтамасыз ету.
Бұл ретте күшті Президенттің құзыретіне кірмейтін мәселелерді нақты айқындау маңызды:
• экономиканы күнделікті режимде басқармайды;
• бағалар мен тарифтерді белгілемейді;
• пайыздық мөлшерлемелер мен валюта бағамын айқындамайды;
• ақша-кредит саясатын жүргізбейді.
Осылайша, суперпрезиденттік жүйедегі Президенттің күші операциялық басқаруда емес, стратегиялық көшбасшылықта көрініс табады.
- Жауапкершілік тізбегі үзілген жағдайда экономиканың неге нәтиже бермейтіні
Егер негізгі макроэкономикалық параметрлер — ақша-кредит саясаты, валюталық режим және қаржыландыру шарттары — саяси жауапкершілік циклінен тыс шығарылып, ал парламенттің рөлі шешімдерді заңдастырумен ғана шектелсе, экономикалық жүйе өзін-өзі түзету қабілетінен айырылады.
Мұндай институционалдық құрылымда стратегия, оны іске асыру барысы және макроэкономикалық жағдайлар өзара салыстырылып, үйлестірілетін түйінді нүкте қалыптаспайды.
- Стратегия мен іске асыру арасындағы алшақтық
Стратегиялық мақсаттар ең жоғары саяси деңгейде айқындалып, әдетте декларативті сипатта болады: экономикалық өсім, әртараптандыру, халықтың әл-ауқатын арттыру, кәсіпкерлікті дамыту. Алайда бұл мақсаттар институционалдық тұрғыдан төмендегі факторлармен өзара байланыстырылмайды:
• экономиканы қаржыландырудың нақты шарттарымен;
• кредиттің құнымен;
• валюталық тәуекелдермен;
• инфляциялық қысыммен.
Нәтижесінде стратегия бір бөлек өмір сүрсе, экономикалық шындық өз алдына қалыптасады.
- Негізгі шарттарға бақылаусыз іске асыру
Үкімет әлеуметтік-экономикалық саясат үшін жауапты болғанымен:
• ақша-кредит саясатының негізгі бағыттарын айқындамайды;
• қарыз алу құнына бақылау жүргізбейді;
• валюталық режимге ықпал етпейді;
• инфляциялық күтулерді басқармайды.
Ал дәл осы факторлар көп жағдайда:
• инвестициялық белсенділікті;
• капиталдың қолжетімділігін;
• шағын және орта бизнестің өсуін;
• халық табысының серпінін айқындайды.
Нәтижесінде атқарушы билік нәтиже үшін жауап береді, алайда бұл нәтиже қалыптасуы тиіс экономикалық ортаға ықпал ету мүмкіндігіне ие болмайды.
- Ақша-кредит саясаты бағалау тетігінен тыс
Қолданыстағы модельде орталық банктің институционалдық тәуелсіздігі ақша-кредит саясатын жария жауапкершілік циклінен тыс шығару ретінде түсіндіріледі. Бұл мынаны білдіреді:
• ақша-кредит саясаты мақсаттарының әлеуметтік-экономикалық даму мақсаттарымен жүйелі түрде салыстырылмауы;
• пайыздық және валюталық саясаттың салдарларына парламенттік бағалаудың болмауы;
• құрылымдық әсерлерді талдаусыз, назардың тек формалды көрсеткіштерге аударылуы.
Нәтижесінде ақша-кредит саясаты ішкі тұрғыдан өзара үйлесімді болғанымен, экономикалық өсім мен халықтың әл-ауқатын арттыру міндеттерімен сыртқы жағынан жеткілікті деңгейде үйлеспеуі мүмкін.
Халықаралық тәжірибеде мұндай қайшылық, әдетте, Үкіметтің экономикалық саясатына парламенттік бақылау орнату немесе ақша-кредиттік реттеу органдарымен институционалдық үйлестіру тетіктерін енгізу арқылы теңгеріледі.
- Инфляция – нақты жауапты субъектісі айқындалмаған көрсеткіш
Мұндай жүйеде инфляция институционалдық тұрғыдан нақты жауапты субъектісі жоқ көрсеткіш мәртебесіне ие болады:
• инфляцияның сыртқы факторлары ішкі институттардың бақылауынан тыс қалып отыр;
• ішкі факторлар (тарифтер, салықтар, шығындар) әртүрлі мемлекеттік органдардың құзыретіне бөлінген;
• инфляцияның ақша-кредиттік құрамдас бөлігі ақша-кредит саясаты шеңберінде оқшауланған.
Инфляцияны құрамдас бөліктерге жіктеп, жауапкершілікті айқындайтын институционалдық тетік болмаған жағдайда, ол басқарылатын көрсеткіш болудан қалып, жауапкершілікті өзара ысырып тастауға негіз болатын дәлелге айналады.
- Жауапкершілік циклін аяқтау функциясынан айырылған Парламент
Егер Парламент:
• Үкіметті қалыптастырмаса,
• макроэкономикалық шарттарды айқындауға қатыспаса,
• ақша-кредит саясатын және оның экономикаға әсерін қарастырмаса,
• әлеуметтік-экономикалық саясаттың қорытындыларын макроэкономикалық жағдайлармен біртұтас түрде талқыламаса,
оның рөлі сөзсіз түрде қабылданған шешімдерді заңдастырумен шектеліп, жауапкершілік циклін аяқтау функциясын атқармайды.
Стратегиялық мақсаттар, үкіметтің қызметі, ұлттық банктің ақша-кредит саясаты
және нақты әлеуметтік-экономикалық нәтижелер арасындағы өзара байланыстарды қарастыратын институционалдық рәсімнің болмауы Парламентті өзінің негізгі міндетін — шешімдер мен олардың нәтижелерін жария түрде салыстыру функциясын жүзеге асыру мүмкіндігінен айырады.
Осындай жағдайда Парламент өкілеттіктері формалды түрде кеңейтілгеннің өзінде, олар нақты ықпалға айналмайды, өйткені жауапкершілік циклін аяқтаумен ұштаспайтын ықпал декларативті сипатта қалады.
Ақша-кредит саясаты мен оның экономикалық салдарлары жария институционалдық талқылаудан тыс қалған жағдайда, Парламент жауапкершілік циклін толық аяқтай алмайды.
- Бөлімнің қорытындысы: жеке қателіктер емес, жүйелік себеп
Осылайша, экономикалық сипаттағы тұрақты мәселелер жекелеген мемлекеттік органдардың тиімсіздігінен емес, төмендегі сипаттағы институционалдық құрылымның үзіктігінен туындайды, атап айтқанда:
• стратегия оны іске асыру шарттарымен өзара байланыстырылмаған;
• атқару үдерісі макроэкономикалық ортамен үйлестірілмеген;
• ақша-кредит саясаты жария бағалау тетігіне кіріктірілмеген;
• парламент жауапкершілік циклін аяқтамайды.
Мұндай жүйеде барлық рәсімдер формалды түрде сақталғанның өзінде, экономиканың орнықты жұмыс істеуі мүмкін емес.
Осыған байланысты конституциялық өзгерістердің негізгі міндеті билік органдары арасындағы өкілеттіктерді қайта бөлу емес, стратегиялық шешім қабылдаудан бастап әлеуметтік-экономикалық нәтижелерді жария бағалауға дейінгі біртұтас жауапкершілік циклін қалпына келтіру болып табылады.
