Президент Жолдауы және институционалдық жауапкершілік

Президент Жолдауы кімге арналуы тиіс 

Қолданыстағы Конституцияға сәйкес, Президент Қазақстан халқына жыл сайынғы Жолдауын арнайды. Бұл тұжырым маңызды символикалық әрі саяси мәнге ие болғанымен, институционалдық жауапкершілік тұрғысынан алғанда белгілі бір шектеулерге ие.

Сонымен қатар, конституция бойынша мемлекеттік биліктің бірден-бір бастауы — халық. Бұл халықтың сайлау мен референдумдар арқылы билік органдарына өкілеттік беретінін, сол арқылы бүкіл мемлекеттік басқару жүйесінің заңдылығын қалыптастыратынын білдіреді.

Дегенмен, билік бастауы мен ағымдағы жауапкершілік институты — өзара тең ұғымдар емес.

Халық билік бастауы ретінде:

• мемлекеттік органдарды қалыптастырады;
• оларға тиісті өкілеттіктерді береді;
• сайлау арқылы жалпы саяси бағытты айқындайды.

Сонымен қатар, халық сайлау кезеңдері арасында билік органдарының қызметіне тұрақты институционалдық бағалау жүргізбейді. Атап айтқанда, халық:

• есептерді рәсімдік тәртіпте қарамайды;
• мемлекеттік саясаттың мақсаттары мен нәтижелерін өзара салыстырып, талдамайды;
• әлеуметтік-экономикалық бағдарламалардың іске асырылу қорытындылары бойынша шешім қабылдамайды.

Өкілеттелген жауапкершілік: Парламенттің функциясы мен маңызы (Құрылтай — ред)

Осыған байланысты Конституция мемлекеттік билікті өкілеттік арқылы іске асырылатын моделін көздейді, яғни билік халық атынан мемлекеттік органдар арқылы жүзеге асырылады. Бұл жүйеде Парламент тек саяси пікірталас алаңы емес, халықтың еркін тұрақты негізде білдіретін өкілдік институт ретінде айқындалады.

Осы логикаға сәйкес:

• халық — мемлекеттік биліктің бастауы;
• Парламент — сол билікті жүзеге асырудағы өкілдік жауапкершілік жүктелген негізгі институт.

Демек, жоғарғы мемлекеттік органдардың қызметіне қоғамдық-саяси баға беру табиғаты жағынан Парламент алдында жүзеге асырылуға тиіс. Мұндай бағалау абстрактілі түрде «халыққа үндеу» форматында емес, өкілдік билік органы арқылы институционалдық негізде жүргізілуі қажет.

Неліктен «халыққа үндеу» жауапкершілік тізбегін толық аяқтамайды

Президенттің халыққа жасаған үндеуі:

• саяси коммуникация құралы ретінде қызмет атқарады;
• мемлекеттік саясаттың бағытын қоғамға түсіндіруге мүмкіндік береді;
• қабылданатын шешімдердің легитимділігін күшейтеді.

Алайда мұндай үндеу жауапкершілік тетігін толық қалыптастырмайды. Өйткені ол:

• міндетті рәсімдік талқылауды көздемейді;
• қабылданған ұстанымдардың институционалдық түрде бекітілуімен қатар жүрмейді;
• жарияланған мақсаттар мен нақты нәтижелерді салыстыруға мүмкіндік беретін бақылау механизмін қалыптастырмайды.

Соның салдарынан саяси стратегия жарияланады, бірақ оның іске асырылуы институционалдық тұрғыдан аяқталмай қалады.

Неліктен Парламентке үндеу жасау – дұрыс шешім

Президенттің Парламентке үндеуі:

• халықтың билік көзі ретіндегі рөлін төмендетпейді;
• халық билігін алмастырмайды;
• керісінше, Конституцияда тікелей бекітілген өкілеттікті делегирлеу қағидатын іске асырады.

Өйткені дәл Парламент:

• халық атынан тұрақты негізде әрекет етеді;
• саяси шешімдерді талқылауға арналған рәсімдерге ие;
• қойылған мақсаттар мен қол жеткізілген нәтижелерді институционалдық деңгейде салыстыруға қабілетті;
• саяси-экономикалық жауапкершілік тетігін толық аяқтайды.

Халықаралық тәжірибе және ұсынылып отырған түзетудің мәні

Президенттік және аралас басқару нысандары бар мемлекеттердің халықаралық тәжірибесінде мемлекет басшысының өкілді органға үндеу жасауы елдегі жағдайды жария түрде бағалаудың қалыпты әрі орныққан тетігі болып саналады. Мұндай үндеу санкциялық жауапкершілік енгізбейді және Президенттің стратегиялық көшбасшылық рөлін шектемейді.

Ұсынылып отырған түзетудің мазмұны

Президент Жолдауының адресатын өзгерту жөніндегі ұсыныс:

• Жолдауды «есеп беру» форматына айналдырмайды;
• жазалау сипатындағы жауапкершілікті енгізбейді;
• Президенттік биліктің өкілеттігін әлсіретпейді.

Бұл өзгерістің негізгі мақсаты — жауапкершіліктің институционалдық құрылымын толық қалыптастыру. Онда:

• стратегиялық бағытты Президент айқындайды;
• оны іске асырудың нәтижелері Парламентте талқыланып, ресми түрде бекітіледі;
• жауапкершілік абстрактілі ұғым болудан қалып, нақты институционалдық сипатқа ие болады.

Халық – мемлекеттік биліктің бірден-бір бастауы.
Парламент – халық атынан әрекет ететін, өкілдікке негізделген жауапкершілік институты.
Осыған байланысты Президенттің Парламентке үндеу жасауы халық билігі қағидатына қайшы келмейді, керісінше, оны Конституцияда бекітілген өкілдік тетігі арқылы жүзеге асырады.

Сондықтан Президент Жолдауының адресатын өзгерту – жай ғана техникалық түзету емес, ұсынылып отырған конституциялық өзгерістердің ішкі логикасын айқындайтын түйінді элемент. Бұл түзетусіз:

• билік үшін жауапкершіліктің тұйық әрі толыққанды жүйесін қалыптастыру;
• әлеуметтік-экономикалық нәтижелерді институционалдық деңгейде бағалау;
• президенттік басқару үлгісі аясында Парламенттің нақты саяси салмағын арттыру мүмкін емес.

Бұл өзгерістер не үшін дәл қазір қажет және қолданыстағы модельді сақтаудың қандай қатері бар

Ұсынылып отырған конституциялық және институционалдық өзгерістер жекелеген экономикалық қиындықтарға немесе басқарудағы қателіктерге берілген уақытша жауап емес. Олардың қажеттілігі мемлекетті басқарудың бұрынғы логикасының сарқылуымен және әлеуметтік-экономикалық дамудың базалық шарттарының өзгеруімен байланысты.

Қазіргі жағдайда қолданыстағы модельді өзгертпей сақтау мемлекеттік басқарудың тиімділігін төмендетіп, билік пен қоғам арасындағы жауапкершілік байланысының әлсіреуіне әкелуі мүмкін. Осы себепті бұл өзгерістер жүйелік сипатқа ие және дер кезінде жүзеге асырылуы тиіс.

1. Экспортқа негізделген табысқа сүйенген басқару үлгісінің сарқылуы

Қолданыстағы институционалдық жүйе мынадай жағдайда тиімді жұмыс істеді:

• мемлекеттік кірістердің негізгі бөлігі шикізат экспорты есебінен қалыптасты;
• экономикалық өсім сыртқы нарықтағы жағдайға тәуелді болды;
• ішкі экономиканың рөлі қосалқы сипатта қалды.

Осы кезеңде:

• шешім қабылдаудың орталықтандырылуы басқару тұрақтылығын қамтамасыз етті;
• экономикалық саясаттың нәтижелеріне жария түрде баға берудің болмауы жүйелік кемшілік ретінде қабылданбады;
• әлеуметтік келісім сырттан түскен табыстарды қайта бөлу арқылы сақталып отырды.

Алайда қазіргі жағдайда бұл модель объективті түрде өз мүмкіндігін сарқып отыр:

• экономикалық өсімнің негізгі көздері ел ішінен қалыптасуда;
• халықтың тұрмыс деңгейі ақша құнына, инфляцияға және қаржы ресурстарына қолжетімділікке тікелей тәуелді бола бастады;
• экономикалық саясат бұрынғыдай шешімдерді бір орталыққа жинақтауды емес, өзара үйлесімділік пен келісімді талап етеді.

2. Әлеуметтік-экономикалық сұраныстардың өсуі және институционалдық алшақтық
Қазіргі қоғамның күтімі абстрактілі тұрақтылықтан нақты талаптарға қарай ойыса бастады. Атап айтқанда, азаматтар:

• экономикалық саясаттың болжамдылығын;
• шығындар мен пайданың әділ бөлінуін;
• қабылданған экономикалық шешімдер үшін айқын әрі түсінікті жауапкершілікті күтеді.

Ал басқарудың қолданыстағы үлгісі сақталған жағдайда институционалдық алшақтық тереңдей түседі:

• шешімдер қабылданады, бірақ олардың нәтижесіне жүйелі баға берілмейді;
• салдары қоғамға әсер етеді, алайда нақты жауапкершілік айқындалмайды;
• жауапкершілік қағидат жүзінде бар болғанымен, іс жүзінде тарап кетеді.

Мұндай жағдай жекелеген институттарға емес, тұтас мемлекеттік басқару жүйесіне деген сенімнің әлсіреуіне негіз қалайды.

3. Реформалардың мазмұнына емес, сыртқы көрінісіне басымдық беру қаупі

Жауапкершіліктің толыққанды институционалдық тетігі қалыптаспайынша, мынадай өзгерістердің барлығы:

• Парламент құрылымындағы түзетулер;
• мемлекеттік институттардың атауын өзгерту;
• өкілеттіктерді формалды түрде қайта бөлу

шынайы мазмұнға ие болмай, тек сыртқы сипаттағы реформалар деңгейінде қалу қаупін туындатады.

Мұндай жағдайда:

• жарияланған мақсаттар мен нақты нәтижелер арасындағы алшақтық ұлғаяды;
• әлеуметтік-экономикалық қиындықтар жекелеген тұлғалардың қателігі ретінде түсіндіріліп кетеді;
• ал жүйелік себептер мен құрылымдық мәселелер өзгеріссіз қалады.

4. Ақша-кредит саясатының оқшау күйде сақталуының қауіптері

Егер ақша-кредит саясаты институционалдық тұрғыдан оқшау күйінде қала берсе:

• инфляция басқаруға келмейтін, сыртқы фактор ретінде қабылдана береді;
• ақша ресурстарының қымбаттығы қалыпты құбылысқа айналады;
• бейімделу ауыртпалығы экономиканың нақты секторлары мен халықтың өз мойнына түседі.

Мұндай жағдай әлеуметтік шиеленістің күшеюіне әкеліп, макроэкономикалық көрсеткіштер сырттай тұрақты болғанымен, экономикалық модельдің ұзақ мерзімді орнықтылығына нұқсан келтіреді.

5. Не себепті ұсынылып отырған өзгерістер жүйені әлсіретпейді, керісінше күшейтеді

Жауапкершілік тетіктерін институционалдық тұрғыдан толықтыру:

• президенттік билікті әлсіретпейді, қайта оған стратегиялық тұтастық береді;
• Ұлттық банктің саясатын саясиландырмайды, керісінше оның қабылдайтын шешімдеріне деген сенімді арттырады;
• Парламентті атқарушы органға айналдырмайды, қайта оның негізгі — өкілдік функциясын қалпына келтіреді;
• басқару жүйесін күрделендірмейді, керісінше оны логикалық жағынан айқын әрі түсінікті етеді.

Дәл осы ашықтық пен алдын ала болжауға болатын басқару қағидаттары экономиканың орнықты әрі ұзақ мерзімді дамуының басты алғышарттары болып табылады.

6. Қорытынды тұжырым

Қолданыстағы институционалдық үлгіні сақтап қалу экономикалық мәселелердің қайта-қайта қайталануына әкеледі. Бұл үрдіс бағдарламалар өзгерсе де, лауазымды тұлғалар ауысса да немесе басымдықтар қайта қаралса да тоқтамайды.

Ұсынылып отырған өзгерістердің түпкі мақсаты басқа: экономикалық шешімдердің нақты институционалдық жауапты субъектісі бар, ал олардың нәтижелері ашық әрі жүйелі түрде бағаланатын басқару жүйесін қалыптастыру.

Шешімдер қабылданып, бірақ олардың орындалуы мен салдары институционалдық деңгейде қорытындыланбайтын жағдайда экономика ұзақ мерзімді және орнықты жұмыс істей алмайды.

Сондықтан конституциялық өзгерістер билікті қайта бөлу үшін емес, ең алдымен жауапкершілікті қалпына келтіру үшін қажет.

Қосымша

Қазақстан Республикасының Конституциясына енгізу ұсынылатын өзгерістер мен толықтырулар

I. Ұсынылатын түзетулердің жалпы қағидаттары

1. Ұсынылып отырған түзетулер мемлекеттік басқару нысанын өзгертпейді және билік тармақтары арасындағы өкілеттіктерді қайта бөлуді көздемейді.
2. Түзетулер Президентке әлеуметтік-экономикалық нәтижелер үшін санкциялық сипаттағы жауапкершілік жүктеуді қарастырмайды.
3. Түзетулер Ұлттық банкті атқарушы немесе заң шығарушы билік органдарына бағынышты етпейді.
4. Түзетулердің негізгі мақсаты — стратегиялық басқару, экономикалық саясат және оның нәтижелері арасындағы жауапкершілікке қатысты қалыптасқан институционалдық алшақтықты жою.

Президенттің Жолдауына қатысты түзетулер

44-бап, 1-тармақ

Қолданыстағы редакция:

Қазақстан Республикасының Президенті елдегі жағдай және Республиканың ішкі және сыртқы саясатының негізгі бағыттары туралы Қазақстан халқына жыл сайынғы Жолдауын жолдайды.

Ұсынылатын редакция:

Қазақстан Республикасының Президенті елдегі жағдай, әлеуметтік-экономикалық дамудың қорытындылары және Республиканың ішкі және сыртқы саясатының негізгі бағыттары туралы Қазақстан Республикасының Парламентіне жыл сайынғы Жолдауын жолдайды.

44-бапты жаңа тармақпен толықтыру

Қазақстан Республикасының Парламенті Президенттің жыл сайынғы Жолдауын заңда белгіленген тәртіппен қарайды және талқылайды.

Түсіндірме
Жолдаудың адресатын өзгерту мемлекеттік саясаттың нәтижелеріне жария әрі институционалдық баға беру тетігін қалыптастыруға бағытталған. Бұл өзгеріс халық билігі қағидатына қайшы келмейді, өйткені Парламент халық атынан әрекет ететін делегаттық жауапкершілік институты болып табылады.

Парламенттік бақылаудың қазіргі тетіктері мен Президент Жолдауын талқылау бастамасының өзара үйлесімі туралы

Қолданыстағы конституциялық және заңнамалық модель аясында Парламент Үкімет қызметіне бақылау жүргізу өкілеттігіне әлдеқашан ие. Атап айтқанда, жыл сайын:

• Үкіметтің өткен қаржы жылындағы республикалық бюджеттің атқарылуы жөніндегі есебі тыңдалады;
• Бюджеттің атқарылуына жүргізілген аудит нәтижелері бойынша Жоғары аудиторлық палатаның қорытындысы қаралады;
• Бюджет қаражатының заңдылығы, тиімділігі және мақсатты пайдаланылуы бағаланады.

Осы тұрғыдан алғанда, Президенттің Жолдауын Парламентте қарау мен талқылау қолданыстағы бақылау тетіктерін әлсіретпейді, керісінше, мемлекеттік саясаттың стратегиялық бағыты мен нақты нәтижелері арасындағы институционалдық байланысты күшейтеді.

Аталған рәсімдер қаржы-бюджеттік бақылау жүйесінің маңызды құрамдас бөлігі болып табылады және Үкіметтің республикалық бюджетті орындаушы ретіндегі қызметін бағалауға бағытталған.

Сонымен бірге, өз табиғаты жағынан бұл бақылаудың қамту аясы мен уақыт көкжиегі шектеулі. Ол, негізінен, мынадай мәселелерге қатысты жүзеге асырылады:

• өткен қаржы жылының қорытындыларына;
• бекітілген бюджеттік көрсеткіштердің орындалуына;
• қаржылық және рәсімдік талаптардың сақталуына.

Бұл тетіктер мемлекеттің ұзақ мерзімді стратегиялық даму мақсаттарының қалай жүзеге асырылып жатқанын кешенді бағалауға арналмаған.

Талқылау нысанының түбегейлі айырмашылығы

Президенттің жыл сайынғы Жолдауын Парламентте талқылау жөніндегі ұсыныс Үкіметтің есебін немесе Жоғары аудиторлық палатаның қорытындысын қайталамайды және олардың орнын алмастырмайды.

Айырмашылық мынада:

• Үкіметтің есебі мен Жоғары аудиторлық палатаның қорытындысы
  «бюджет қаражаты қалай жұмсалды?» деген сұраққа жауап береді;
• Президент Жолдауын талқылау
  «мемлекеттік саясаттың жалпы нәтижесі қандай болды?» деген мәселені қамтиды.

Басқаша айтқанда, бұл — жауапкершіліктің әртүрлі деңгейлері:

Деңгей Мазмұны Бағалау орталығы

Қаржылық Бюджеттің орындалуы, шығыстардың аудиті Үкімет

Стратегиялық Әлеуметтік-экономикалық нәтижелер мен даму бағыттары Мемлекет

Президенттің Жолдауын талқылаудың жеке институты не үшін қажет?

Қолданыстағы модельге сәйкес мемлекеттің стратегиялық мақсаттары:

• Президент деңгейінде айқындалады;
• Үкімет пен өзге де мемлекеттік органдардың қызметі арқылы іске асырылады;
• ішінара бюджет көрсеткіштерінде көрініс табады.

Алайда қазіргі таңда төмендегі элементтерді біртұтас түрде қарастыратын институционалдық рәсім жоқ:

• жарияланған стратегиялық мақсаттар;
• жүргізіліп отырған экономикалық саясат;
• макроэкономикалық жағдай;
• нақты әлеуметтік-экономикалық нәтижелер.

Дәл осы жүйелік алшақтық Президенттің жыл сайынғы Жолдауын Парламентте талқылау тетігін енгізу арқылы толықтырылады.

Үкіметтің есебі мен Жоғары аудиторлық палатаның қорытындысы қаржылық бақылауды қамтамасыз етеді.

Ал Президенттің Жолдауын талқылау стратегиялық жауапкершілікті қалыптастырады.
Бұл рәсімдер бірін-бірі қайталамайды, керісінше, өзара толықтырады.

Қорытынды түсіндірме

Ұсынылып отырған норма:

• жаңа бюрократиялық құрылым қалыптастырмайды;
• қолданыстағы жүйені күрделендірмейді;
• бюджет және аудиттік бақылау саласына араласпайды.

Ол стратегия, оны іске асыру және қол жеткізілген нәтиже арасындағы институционалдық олқылықты жойып,
«күшті Президент — ықпалды Парламент — есеп беретін Үкімет»
қағидатына негізделген мемлекеттік басқару логикасын айқын әрі тұтас етеді.

Халықаралық тәжірибе: стратегиялық бағалау неге бюджет есебі арқылы емес, Парламент арқылы жүргізіледі?

Мемлекеттік саясатты қаржылық-бюджеттік бақылау мен стратегиялық бағалауды ажырату — халықаралық конституциялық тәжірибеде орныққан қағида. Бұл тәсіл басқару формасына қарамастан кеңінен қолданылады және мемлекеттік дамудың ұзақмерзімді нәтижелерін жүйелі бағалауға мүмкіндік береді.

Президенттік және аралас басқару жүйелерінде атқарушы биліктің бюджеттің орындалуы жөніндегі есебі, әдетте, техникалық әрі қаржылық бақылау құралы ретінде қарастырылады. Ал мемлекеттің стратегиялық мақсаттарының іске асырылуына баға беру өзге форматта, яғни мемлекет басшысының өкілді органға жасаған саяси үндеуі арқылы жүзеге асады.

Мәселен, АҚШ-та Конгресс жыл сайын бюджеттің орындалуы туралы есептерді және бақылаушы органдардың қорытындыларын қарайды. Алайда бұл рәсімдер Президенттің State of the Union Address атты жолдауын алмастырмайды. Дәл осы Жолдау аясында Президент елдің жалпы ахуалына, экономикалық нәтижелерге және даму басымдықтарына саяси баға береді. Осылайша, қаржылық бақылау мен стратегиялық бағалау институционалдық тұрғыдан нақты ажыратылған.
Францияда да Үкіметтің бюджетті орындау жөніндегі есептері мен Есеп палатасының қорытындылары нақты бір шеңбермен — бюджет қаражатының жұмсалуымен шектеледі. Ал елдің әлеуметтік-экономикалық жағдайына және мемлекеттік саясаттың бағыттарына баға беру Президенттің Парламент алдындағы жолдаулары мен сөздері арқылы жүзеге асырылады. Бұл саяси-экономикалық жауапкершіліктің дербес деңгейін қалыптастырады.

Германияда бюджеттің орындалуын бақылау мен қаржылық операцияларға аудит жүргізу Бундестагтағы әлеуметтік-экономикалық даму жөніндегі стратегиялық пікірталастарды алмастырмайды. Тіпті парламенттік басқару жүйесінде де бұл функциялар институционалдық тұрғыдан бөлек қарастырылады.

Осындай қағидат посткеңестік кеңістіктегі президенттік билігі күштірек мемлекеттерде де қолданылады. Ресей мен Өзбекстанда бюджеттің орындалуы жөніндегі есептер мен жоғарғы аудит органдарының қорытындылары Президенттің жыл сайынғы парламентке жасайтын жолдауын алмастыратын құрал ретінде қарастырылмайды. Өйткені дәл осы Жолдауларда әлеуметтік-экономикалық қорытындылар шығарылып, ел дамуының негізгі бағыттары айқындалады.

Жалпы алғанда, халықаралық тәжірибеде қаржылық бақылау мен мемлекеттік саясаттың стратегиялық бағасы — екі бөлек институт. Олар бірін-бірі алмастырмайды. Ал өкілді орган арқылы стратегиялық бағалаудың болмауы басқару формасының ерекшелігі емес, институционалдық олқылық ретінде қабылданады.

Бұл Қазақстан үшін неге маңызды?

Осы тұрғыдан алғанда, Президенттің жыл сайынғы Жолдауын Парламентте талқылауды ұсыну:

• жаңа немесе бұрын-соңды болмаған рәсім енгізбейді;
• орныққан халықаралық тәжірибеге толық сәйкес келеді;
• бюджет бақылауын қайталамайды;
• стратегиялық жауапкершіліктің жетіспей тұрған деңгейін толықтырады.

Халықаралық тәжірибе көрсеткендей, бюджеттің орындалуы туралы есеп «қаржы қалай жұмсалды?» деген сұраққа жауап береді. Ал мемлекет басшысының Парламентке жолдауы «мемлекет қандай нәтижеге қол жеткізді?» деген сауалға жауап ұсынады. Бұл екі институт қатар өмір сүреді және әрқайсысы өзіне тән функцияны атқарады.

Дәурен Әділбеков, ҚР Парламенті Сенатының депутаты