Мемлекеттік басқару жүйесінде, жоғары заң шығарушы органда, квазимемлекеттік секторда, халықаралық ұйымдар мен партияда көп жылдар бойы атқарған қызметім барысында мемлекеттің тұрақтылығы тек реформалардың мазмұнына ғана емес, сонымен бірге олардың институционалдық тұрғыдан жүзеге асырылу сапасына, биліктің барлық тармақтарының өкілеттіктері мен жауапкершілігінің теңгеріміне де тікелей байланысты екеніне көз жеткіздім.
Мақалада ұсынылған пайымдаулар мен қорытындылар жалаң сынға емес, еліміздегі конституциялық және парламенттік реформалардың мемлекет тиімділігін, қоғамның сенімін және елдің ұзақ мерзімді тұрақтылығын нығайтуға ықпал етуіне деген кәсіби мүдделілікке негізделген.
Конституциялық реформа – Қазақстан дамуының жаңа кезеңіндегі сын-қатерлерге жауап
2026 жылы 1 шілдеден бастап ағымдағы жылдың 15 наурызында бүкілхалықтық референдумда қабылданған Қазақстан Республикасының Жаңа Конституциясы күшіне енеді. Конституциялық және парламенттік реформаның мақсаты ретінде мемлекеттік құрылымды XXI ғасырдың шынайы болмысына бейімдеу көзделген еді.
Дегенмен, менің пайымдауымша, бұл жолда жоспарланған реформалардың жүйелі әрі нәтижелі іске асырылуына қауіп төндіретін кейбір проблемалар бой көтеруі мүмкін.
Жаңа Конституция еліміздің дамуындағы қазіргі саяси-құқықтық кезеңнің көрінісі болып табылады. Құжаттың басты жаңалықтары ретінде бірпалаталы Парламентке (бұдан әрі – Құрылтай) өту, заң шығару бастамасы құқығына ие жоғары консультативтік орган – Халық кеңесін (бұдан әрі – ХК) құру, сонымен қатар азаматтардың құқықтары мен бостандықтарының қорғалу кепілдіктерін арттыру белгіленген.
Реформаның саяси нәтижесі, ең алдымен, оның институционалдық тұрғыдан жүзеге асырылу сапасына байланысты болатынын атап өткен жөн. Бұл ретте барлық билік органдарынан өз қызметінде жүйелі талдау жасауды және ескеруді талап ететін бірқатар тәуекелдер бой көтеруі мүмкін. Бүгінгі таңда Қазақстан үшін ұлттық ерекшеліктер мен халықаралық тәжірибені ескере отырып, әлеуметтік-экономикалық және қоғамдық-саяси жүйенің тұрақтылығы мен басқарылуын бұзбай, институционалдық жаңғырту мен реформаларды асқан ұқыптылықпен жүргізудің маңызы зор.
Құрылтай мен өңірлер арасындағы байланыстың әлсіреу тәуекелдері
Құрылтайды пропорционалды жүйе бойынша жасақтау депутаттардың жергілікті сайлаушылар алдындағы емес, партиялық тізімдерге деген тәуелділігін арттырады. Бұл жағдай аймақтармен арадағы тікелей байланысты әлсіретеді. Қалай болғанда да, құрылып жатқан Халық кеңесі аймақтық мүдделерді қорғайтын өкілдік институты рөлін атқара алады.
Халық кеңесі арқылы өңірлердің өкілдігін нығайту, сондай-ақ бұл органның тек лоббилеу немесе «бәсеке» алаңына айналып кетпей, пәрменді институт болуы үшін барлық аймақтарға бірдей мүмкіндік беретін нақты заңдық шешімдер керек. Осы тұрғыда Құрылтай жанынан Парламент Сенатындағы қолданыстағы «Өңір» кеңесі іспетті «Өңірлерді дамыту кеңесі» атты сұхбат алаңын ашу орынды деп есептеймін.
Құрылтай регламентінде Халық кеңесіне заң жобаларының аймақтық ерекшеліктеріне қатысты міндетті тәртіппен қаралатын қорытындылар беру құқығын шегелеп көрсету қажет. Бұған қоса, Құрылтай мен Халық кеңесі жолдаған ұсыныстардың орындалу барысы мен ескерілу деңгейін айқындайтын жыл сайынғы аймақтық рейтинг тетігін қалыптастыру қажет деп ойлаймын.
Аймақтық деңгейдегі парламенттік бақылаудың пәрменсіздігі
Қолданыстағы заңнамаға сәйкес, депутаттық сауалдар бойынша заң шығарушы орган комитеттерінің отырыстарына тек орталық атқарушы органдардың басшыларын ғана шақыруға болады. Бұл аймақтардың негізгі басқарушылары ретіндегі әкімдермен өңірлік мәселелерді тікелей талқылау мүмкіндігін шектейді.
Жалпыұлттық және өңіраралық маңызы бар мәселелерді қарау үшін облыстар мен республикалық маңызы бар қалалар әкімдерінің шақырту бойынша Құрылтай комитеттерінің отырыстарына міндетті түрде келуі туралы норманы құқықтық актілерде қарастыру қажет.
Тиімді тетіктердің бірі ретінде комитеттердің әкімдердің Құрылтай алдында есеп беруін бастамашылық ету және кейіннен олардың қызметіне баға беру құқығын қарастыруға болады. Әйтпесе мұндай шақырулар формалды әрі декларативті сипатта қалуы мүмкін.
Сонымен қатар, әкімнің дәлелді себепсіз келмеуі тәртіптік жауапкершілікке тарту мәселесін қарау үшін Мемлекет басшысына баяндалуы тиіс. Бұл ретте әкімдердің Құрылтаймен өзара іс-қимылының тиімділігін бағалау тетіктерін пысықтау қажеттігі туралы сөз болып отыр.
Мәселен, бірқатар Еуропа елдерінде парламенттік бақылауды күшейту атқарушы билік органдарының парламенттік тыңдауларға қатысу міндеттерін кеңейтумен және өңірлік басқарудың жария есептілігін арттырумен қатар жүрді. Ал Балтық елдерінде парламенттік бақылау қарама-қайшылық тетігі ретінде емес, мемлекеттік басқару тиімділігін арттырудың және қоғамның билік институттарына деген сенімін нығайтудың міндетті элементі ретінде қарастырылады.
Мұндай тәсіл елімізде мемлекеттік билік жүйесінің біртұтастығы қағидатын, сондай-ақ жергілікті атқарушы органдар, халық және Құрылтай арасындағы кері байланысты одан әрі нығайта түседі.
Заңнамалық бастаманың бәсекелестік және коммерциялану тәуекелдері
Заңнамалық бастама құқығына ие субъектілер аясының кеңеюі заң шығару процесін тек бақталастыққа айналдырып, бастамалар үшін орынсыз бәсекелестікке әкеп соғуы мүмкін. Сонымен бірге, заңнамалық бастаманы іске асыру ауқымды қаржылық және ұйымдастырушылық ресурстарды талап ететінін, сондай-ақ оның саудаласу нысанына, пиар құралына немесе қақтығыс көзіне айналу қаупі бар екенін ескеру қажет.
Сондықтан заң жобасы алдын ала сараптамалық және фискалдық бағалаудан, сондай-ақ сыбайлас жемқорлыққа қарсы сараптамадан өтуі тиіс.
Мұндай ықпалды бағалау заң шығару үдерісінде негізінен бар болғанымен, іс жүзінде ол формалды сипатқа ие. Алайда мәселе оның бар-жоғында емес, осы механизмнің тәуелсіздігі мен жариялылығында болып отыр. Осыған байланысты Халық кеңесінің (ХК) барлық заңнамалық бастамаларына фискалдық бағалауды үкіметтік құрылымдар емес, тәуекелсіз орган, мысалы, Жоғары аудиторлық палата жүргізуі және ол ашық қолжетімді жерде жариялануы тиіс. Заң шығару үдерісінің коммерциялану тәуекелдерін төмендету және сүзгілеу арқылы заңнамалық бастамалардың сапасын қамтамасыз ету қажет. ХК-нің Құрылтай функцияларын қайталайтын, саяси ықпал етудің параллельді механизміне айналу мүмкіндігін болдырмаудың маңызы зор.
Ұжымдық жауапсыздық және жекелеген тұлғалардың үстемдік ету тәуекелдері
Дербес жауапкершілік нақты бекітілмей, алқалы органдардың өкілеттіктерін кеңейту билік институттарына деген сенімнің төмендеуіне және «ұжымдық жауапсыздық» салдарына әкеп соғуы мүмкін. Бұл ретте Қазақстан қоғамының дәстүрлі түрде нақты көшбасшылардың беделіне бағдарланғанын ұмытуға болмайды. Құрылтай мен Халық кеңесінің (ХК) барлық негізгі шешімдері бойынша нәтижелерін жариялай отырып, атаулы дауыс беру жүйесін енгізу қажет деп есептеймін, бұл іс жүзінде дербес жауапкершілік механизмін қалыптастырады.
Сонымен қатар Құрылтайдың мүдделер теңгерімі институты емес, жекелеген тұлғалардың үстемдік ететін ықпал алаңына айналуына жол бермеу керек. Бұл тежемелік әрі теңгермелік жүйені қамтамасыз етуге мүмкіндік береді.
Бейресми биліктің шоғырлануына жол бермеу үшін Құрылтай комитеттері төрағалары мен Халық кеңесінің (ХК) құрылымдық бөлімшелері басшыларын екі жылда бір рет ротациялау механизмін қарастыру маңызды.
Финляндия тәжірибесі саяси жүйенің тұрақтылығы жекелеген тұлғалардың үстемдігімен емес, пәрменді рәсімдермен, шешімдер қабылдаудың ашықтығымен және институционалдық теңгеріммен қамтамасыз етілетінін айқын көрсетеді. Ал Франция күшті президенттік билікті ұштастыра отырып, институттардың өкілеттіктері мен жауапкершілігін нақты бөлу есебінен саяси жүйенің орнықтылығына қол жеткізді.
Жер қойнауына халықтық меншікті енгізу және оны іс жүзінде қолданудың қауіп-қатерлері
2022 жылғы референдумнан кейін «жер және оның қойнауы, су, өсімдіктер мен жануарлар дүниесі, басқа да табиғи ресурстар» конституциялық деңгейде халық меншігі деп танылды. Сонымен қатар «халық атынан меншік құқығын мемлекет жүзеге асырады». Дегенмен, менің ойымша, табиғи ресурстардан түсетін табыстарды қалыптастыру, оларды әділ бөлу, қоғамдық бақылауды орнату және басқа да мәселелер әлі де толық реттелмеген. Сондықтан қолданыстағы заңнамаға табиғи ресурстарды пайдалану тәртібін реттеуге қатысты өзгерістер пакетін енгізу мақсатқа сай. Егжей-тегжейлі регламенттеусіз халықтық меншік принципін іске асыру механизмі жалаң ұран (декларативті) күйінде қалып қоюы мүмкін. Бұл шаралар жағдаяттық өзгерістер тәуекелдерін азайтуға және референдум қорытындылары бойынша қабылданған шешімдердің орындалуына деген сенімді арттыруға мүмкіндік береді.
«Халыққа қызмет ету» принципі: жалаң ұранға айналу қаупі және оны институционалдық тұрғыдан бекітудің маңызы
Мемлекеттік қызметшілер тек мемлекетке ғана емес, сонымен бірге халыққа да қызмет етеді. «Халыққа қызмет ету» қағидаты Конституцияда айқындалғанымен, салалық заңнамада көрініс таппаған, бұл аталған ереженің толық іске асуын шектейді. Осыған байланысты, қолданыстағы «Мемлекеттік қызмет туралы» және «Әкімшілік рәсімдер туралы» заңдарға міндетті жария есептілікті, кері байланыс пен жауапкершілік тетіктерін енгізе отырып, мемлекеттік аппараттың жұмыс принциптерін қайта форматтайтын түзетулер пакетін бастамалау аса маңызды. Сонымен қатар осы заң жобасында «халық үніне құлақ асатын мемлекет» ұғымын нақты тиімділік индикаторларымен айқындау немесе Үкіметтің кері байланыс стандарттары туралы қаулысы арқылы заңға тәуелді реттеуді қарастыру қажет.
Мысалы, Эстония тәжірибесі «қоғамға қызмет ету» қағидаты рәсімдердің цифрлық ашықтығымен, лауазымды тұлғалардың дербес жауапкершілігімен және халықпен тұрақты кері байланыспен ұштасқанда ғана шынайы нәтиже беретінін көрсетеді. Іске асыру үдерісін қосымша бюрократиялық жүктеме тудырмай, жария есептілік стандарттарын, азаматтардың өтініштерімен жұмыс жөніндегі KPI көрсеткіштерін және басшылардың дербес жауапкершілігін әзірлеу арқылы кезең-кезеңімен енгізуге болады.
Конституциялық негіздердің қайта қаралуы: экономикалық өсімнен қоғамдық әл-ауқатқа көшу
Конституцияның бұрынғы редакциясындағы 1-баптың 2-тармағында Қазақстан Республикасы қызметінің негізгі түбегейлі принциптерінің бірі «…бүкіл халықтың игілігін көздейтін экономикалық даму…» деп көрсетілген болатын. Алайда уақыт бұл қағидаттың іс жүзінде толық сақталмағанын көрсетті. Бүгінгі таңда бұл норма өзінің дербес конституциялық мәртебесінен айырылды, бұл толықтай дұрыс шешім емес және қосымша құқықтық әрі саяси тұрғыдан қайта пайымдауды талап етеді деп есептеймін.
Сонымен қатар жаңартылған Конституцияда бұл қағидаттың мазмұны өзгеріп, 3-баптың 1-тармағында «экономикалық даму» сияқты іргелі түсініксіз, тек «халықтың әл-ауқатын арттыру» ретінде айқындалған. Мұндай тұжырым, меніңше, «бүкіл халықтың игілігі үшін экономикалық даму» принципінің мәні іс жүзінде жойылғанын (жоққа шығарылғанын) көрсетеді. Оның үстіне, бұл жағдай Үкіметтің елді әлеуметтік-экономикалық тұрғыдан тиімді дамыту жөніндегі қызметінің белсенділігі мен жауапкершілігін төмендетеді.
Басымдықты «экономикалық даму» санатынан «әл-ауқатты арттыруға» ауыстыру қосымша түсіндіруді қажет етеді, өйткені экономиканың нақты секторының тұрақты өсімі болмаса, бұл қағидаттың жалаң ұран (декларативті) күйінде қалу тәуекелі анық байқалады. Оның үстіне, ЖІӨ (жалпы ішкі өнім) өсімінің көрсеткіші халықтың әл-ауқаты мен өмір сүру деңгейінің артуын шынайы көрсете алмайды. Осыған байланысты, Үкімет қаулысымен ЖІӨ көрсеткіштерін халықтың нақты табысымен байланыстыра отырып, міндетті мониторинг жүргізуді бекіту қажет деп есептеймін.
Реформаларды іске асыру сапасы — оң нәтижеге қол жеткізудің негізгі шарты
Жүзеге асырылған конституциялық және парламенттік реформалар ауқымды сипатқа ие әрі Қазақстанның ондаған жылдар бойғы болашағын айқындауға қабілетті. Аталған тәуекелдерді ерте бастан ескеру реформалардың орнықтылығын арттыруға, билік тармақтарының теңгерімін сақтауға және жүргізіліп жатқан өзгерістерге деген қоғам сенімін нығайтуға мүмкіндік береді. Мақалада айтылған ұсыныстарды іс жүзінде қолдану механизмін ел Президентінің тапсырмалары, Үкімет пен Халық кеңесінің заңнамалық бастамалары, сондай-ақ қоғамдық мониторинг арқылы жүзеге асыруға болады.
Реформалардың тағдырын олардың қабылдану сәті емес, кейінгі іске асырылу сапасы айқындайтынын түсінуіміз керек. Егер институттар тек формалды түрде жұмыс істеп, жауапкершілік бұлдырап, ал қоғам өзгерістердің нақты нәтижелерін сезінбесе, тіпті ең іргелі конституциялық түзетулердің өзі мәнін жоғалтады. Қазақстан үшін жүргізіліп жатқан реформалар тек құқықтық құрылымдардың жаңаруы ғана емес, сонымен бірге жаңа саяси мәдениетке – жауапкершілік, ашықтық, кәсібилік және қоғамға қызмет ету мәдениетіне көшудің негізі болуы принципті түрде маңызды.
Сонымен бірге асығыс, егжей-тегжейлі есептелмеген реформалар мен өкілеттіктер теңгерімінің сақталмау тәуекелдерін де ескеру қажет. Мысалы, Грузияда конституциялық өзгерістерден кейін өкілеттіктер бірнеше рет қайта бөліске түсті, саяси жанжалдар күшейіп, билік институттары арасында даулар туындады, ал реформалардың бір бөлігі саяси конъюнктураға тәуелді болып қалды.
Бірқатар посткеңестік мемлекеттердің тәжірибесін талдау көрсеткендей, егер билік органдары арасындағы өзара іс-қимыл механизмдері алдын ала реттелмесе, тіпті ауқымды конституциялық реформалардың өзі институционалдық қайшылықтарға тап болуы мүмкін.
Дәл осы себепті, қазіргі кезеңде институционалдық қауіп-қатерлердің алдын алу, тежеу мен теңгерім жүйесін бекемдеу, мемлекеттік органдардың халық алдындағы шынайы жауапкершілігін орнықтыру және мемлекеттік мүдделер балансын сақтау өзекті болып табылады. Тек осы заңнамалық қадамдар арқылы ғана жүргізіліп жатқан конституциялық және парламенттік реформалар декларативті сипаттағы өзгеріс болып қалмай, әділ, тұрақты және күшті Қазақстанды қалыптастырудың сенімді негізіне айналатыны сөзсіз.
Еділ Мамытбеков
ҚР Парламенті Сенатының жанындағы
Сенаторлар кеңесінің мүшесі
