«Қолмен басқару« дәуірі және оның салдары
Бұл мақала — мемлекеттік басқарудың не себепті өз тәуелсіздігінің алғашқы жылдарында болашаққа деген сенім мен серпінді жаңғырудың нышаны болған Қазақстанда уақыт өте келе өзгерістерге бастайтын қуатты тетік ретіндегі рөлінен айырылып, инерциялық механизмге айналғанын түсінуге арналған талпыныс.
Біз ұзақ уақыт бойы мемлекеттік басқаруда «қолмен басқару» режимінде өмір сүріп келеміз — стратегияны ұранмен, жүйелілікті презентациямен алмастыру дағдыға айналды. Бүгінде мемлекет маңызды таңдаудың алдында тұр: не шешімдер терең талдау мен жауапкершілікке негізделетін интеллектуалды басқаруға қайта оралады, не бюрократиялық инерцияның құрсауында қалып, даму қарқынын жоғалтады.
Мемлекет басшысы Қасым-Жомарт Тоқаев жасанды интеллект технологияларын мүмкіндігінше қысқа мерзім ішінде жедел әрі ауқымды түрде енгізу жөнінде нақты тапсырма берді. Бұл бастама — уақыт талабына сай қабылданған шешім. Себебі соңғы кезеңде мемлекеттік басқарудың тиімділігі айтарлықтай төмендеп, басқарушылық шешімдер жүйелі талдаусыз әрі ұзақмерзімді көзқарассыз қабылданып жүргені байқалады. Қазіргі ахуалды ескере отырып, жинақталған мәселелердің аз еместігін ашық мойындау қажет.
Басты себеп — басқару институттарының тиімділігінің төмендеуі және жалпы мемлекеттік басқару жүйесінде дағдарыстың қалыптасуы. Бүгінде ел басқаруда «қолмен басқару» тәсіліне жүгіну үрдісі жиілеп барады. Егер 1990-жылдары бұл амал мәжбүрлі шешім болса, қазіргі таңда ол – жіберілген жүйелік қателіктердің салдары.
Экономикадан цифрландыруға дейінгі басқару жүйесіндегі олқылықтар
Қазіргі қоғам мынадай маңызды сауалды күн тәртібіне қоюы қажет: неге мемлекеттік басқару ұзақ уақыт бойы күтілген тиімділікті көрсете алмауда? Мұның түпкі себебі – әлеуметтік-экономикалық даму, салалық және өңірлік басқару салаларында бірыңғай әрі жүйелі мемлекеттік тәсілдің қалыптаспауы.
Мемлекеттік тәсіл дегеніміз – алдын ала болжап, нақты жоспарлап, қабылданған шешім үшін жеке жауапкершілік алуға негізделген басқару мәдениеті. Бұл – басқарудың тірек үштағанының үйлесімді жұмыс істеуі. Өкінішке қарай, бүгінде осы жүйенің тұтастығы бұзылған. Бүгінгі басқару тәжірибесінде шешімдер көбіне оқшау, салдарлық талдаусыз, түрлі ведомстволар арасында келісусіз қабылданып келеді. Бұл – мемлекеттік басқару жүйесінің тиімділігін төмендетіп, оның институционалдық әлсіздігін көрсетіп отыр.
Мемлекеттік қызмет саласындағы жеке тәжірибеме сүйене отырып, қазіргі кезеңде ерекше назар аударуды талап ететін бірнеше маңызды түйінді мәселені атап өтуге болады.
Бірінші сабақ – экономиканы әртараптандырудың шынайы маңызын толық түсінбеу. Әртараптандыру дегеніміз – экономиканың тек шикізаттық бағытынан ғана бас тарту емес. Бұл ұғым әлдеқайда кең және терең қарастырылуы тиіс. Яғни, жаңа салаларды дамыту арқылы жүзеге асатын құрылымдық өзгеріс болуы керек: ақпараттық технологиялар, креативті индустриялар, «жасыл» туризм, агротехнологиялар және басқа да перспективалы бағыттар.
Екінші сабақ – шағын және орта бизнесті нақты қолдау арқылы қарқынды дамыту міндетіне уәкілетті органдар тарапынан жеткілікті көңіл бөлінбеуі. Шағын және орта бизнес – жаңашылдықтың бастауы әрі әлеуметтік тұрақтылықтың тірегі. Егер кәсіпкерлік экономикалық өсудің негізгі қозғаушы күшіне айналмаса, онда қандай да бір реформалар туралы айту – ерте және негізсіз.
Әлеуметтік әділеттілікке қатысты сабақ та назардан тыс қалмауы тиіс. Бұл – әлеуметтік саясатты жетілдіру, аз қамтылған азаматтарға нақты бағытталған қолдау көрсету, сондай-ақ білім беру мен денсаулық сақтау салаларына жеткілікті көлемде инвестиция салу қажеттігін білдіреді. Мұндай шаралар түптеп келгенде адам капиталының сапалы өсуіне тікелей ықпал етеді. Бұл бағыттағы негізгі түйін – әділетті әлеуметтік саясатсыз ешбір мемлекет тұрақты бола алмайды.
Сонымен қатар, заң үстемдігін қамтамасыз етпей және сыбайлас жемқорлықпен күрес жүргізбей, орнықты экономикалық өсімді қамтамасыз ету мүмкін емес. Бұл сабақтың мәні мынада: құқық үстемдігі мен заңға негізделген басқару – экономиканың ұзақ мерзімді әрі тұрақты дамуының негізгі тірегі саналады.
Өңірлерді теңгерімді дамыту және халықты жұмыспен қамтуды арттыру – аса маңызды бағыттардың бірі. Қазіргі таңда өңірлер арасындағы өмір сүру сапасы мен жұмыспен қамту деңгейі бойынша айырмашылық тереңдеп, ұзақ уақыт бойы шешілмеген құрылымдық мәселеге айналды. Бұл жағдайдан шығудың негізгі сабағы – өңірлік саясат теңгерімділік нүктесіне айналмайынша, елдегі экономикалық өсім тұрақты сипат ала алмайды.
Қазақстан сияқты дамушы экономикасы бар мемлекет үшін цифрландыру мен жасанды интеллектті енгізу – тиімділік пен бәсекеге қабілеттілікті арттырудың маңызды тетіктерінің бірі. Алайда, бұл үдерістерді жүзеге асыру барысында маңызды бір жайтты түсіну қажет: цифрлық технологиялар мен жасанды интеллект адамның ойлау қабілетін алмастыра алмайды. Олар – тек құрал ғана, ал сол құралдарды дұрыс пайдалана алатын құзыретті басқарушылар қажет. Бұл – жүйелі мәселелерді сиқырлы түрде шешетін әмбебап тәсіл емес. Бұдан түйетін басты сабақ – цифрландыру мен жасанды интеллектті басқарушылар үшін дайын әрі нақты шешім ұсынатын «әмбебап құрал» ретінде қарастыруға болмайды.
Осы айтылған маңызды түйіндер бүгіннің өзінде Үкімет пен Парламенттің ғана емес, қоғамдық кеңестердің де тұрақты назарында болып, күн тәртібінен түспеуі тиіс.
Кадрлық дағдарыс: біліктілік емес, таныстық маңызды
Басқарушы лауазымдарға қойылатын кәсібилік талаптың орнын таныстықпен алмастыру белең алды. Басшылыққа ұсынылатын кадрлардың нақты жауапкершілік сатыларынан өтіп, төменгі деңгейден бастап өсетін жүйесі жойылды.
Жас мамандар есебінен кадрлық құрамды жаңарту талпынысы басқарушылық тәжірибенің жетіспеушілігіне байланысты күткен нәтижені берген жоқ. Бұл тәсіл мемлекеттік басқару жүйесінде сапалы өзгерістер жасау мақсатына жеткізе алмады. Соның салдарынан кадр саясаты даму құралы ретінде емес, формалды тағайындаулардың тетігіне айналды.
2021 жылдың ақпан айында Мемлекет басшысының Жарлығымен 2030 жылға дейінгі мемлекеттік басқаруды дамыту тұжырымдамасы бекітілді. Аталған құжат басқару теориясының классикалық қағидаттарына негізделген. Соған қарамастан, қазіргі жағдай жарияланған мақсаттар мен қолданыстағы тәжірибенің арасында алшақтық бар екенін көрсетіп отыр. Тұжырымдаманы іске асыру барысында бірнеше әлсіз тұсты атап өтуге болады: мақсат пен практиканың арасындағы алшақтық, рәсімшілдік сипат, билік деңгейлері арасындағы үйлесімсіздік, бюрократиялық инерция, жүйелі трансформациясыз жүргізіліп жатқан цифрландыру, сондай-ақ сыбайлас жемқорлыққа қарсы іс-қимыл тетіктерінің әлсіздігі.
Жалпы алғанда, Тұжырымдама аясында көзделген міндеттердің орындалуын немесе орындалмауын талдау мен бақылау сапасының төмендігі себепті нақты серпіліс байқалмай отыр.
Мемлекеттік органдарда тапсырмалардың орындалуын бақылаудан алып тастау үшін меморандумдарды формалды негіз ретінде пайдалануға қатысты қалыптасқан теріс тәжірибе әлі жойылған жоқ. Бұл — әдетке айналған және жүйелі түрде жалғасып келе жатқан практика. Сонымен қатар, Мемлекет басшысы 2022 жылы атап өткендей, қоғамда «жарқын болашақ туралы құрғақ мәлімдемелер мен бітпейтін презентациялардан» жалығу белең алды. Осы ретте орынды сұрақ туындайды: егер Үкімет құрамына кіретін орталық атқарушы органдардың бірінші басшылары бір команда ретінде әрекет етуге тиіс болса, олар өзара түсіністік туралы меморандумдарға не үшін қол қояды?
Мемлекеттік басқарудың тағы бір әлсіз тұсы – шешімдердің жүйесіз қабылдануы. Бұл Үкіметтің соңғы 20 жылға жуық уақыт ішінде өзіндік стратегиялық және жедел бағдарламасының болмауымен байланысты. Бүгінде Үкімет өзінің бағдарламасы ретінде Президент Жолдауын іске асыру жөніндегі жалпыұлттық жоспар мен сайлауда жеңіске жеткен партияның тұғырнамасын негізге алады. Алайда бұл құжаттар тек қысқа мерзімді тапсырмалар мен міндеттерді қамтиды. Нәтижесінде басқару жүйесі стратегияға емес, тапсырмаларға сүйеніп жұмыс істеп отыр.
Парадокс: басқарусыз басқару
Қазақстан Республикасының Стратегиялық жоспарлау және реформалар агенттігі (АСПиР) стратегиялық жоспарлау саласындағы мемлекеттік саясатты әзірлеу, даму жоспарларының орындалуына мониторинг пен бағалау жүргізу, реформаларды іске асыру және мемлекеттік статистика қызметін үйлестіру міндеттерін атқарады.
Бүгінде бұрынғы теңгерімді және тиімді мемлекеттік жоспарлау мен басқару жүйесі біртіндеп мемлекеттік, салалық және өңірлік бағдарламалар жиынтығына айналып отыр. Бұл бағдарламалар соңғы жиырма жылдан астам уақыт бойы басқару құрылымдары тарапынан басқарудың әмбебап құралы ретінде қабылданып келеді — яғни, бағдарлама жасалса жеткілікті, ол барлық басқарушылық мазмұнды алмастыра алады деген түсінік қалыптасқан.
Алайда жобалық жоспарлау қағидаттарына көшу мемлекеттік бағдарламалардан бір мезетте бас тартып, оның орнына он шақты ұлттық жобаны қабылдауға алып келді.
Мәселенің түп-төркіні – АСПиР ресейлік тәжірибені отандық жағдайға бейімдеусіз енгізгені. Ал Ресейдің өзі 5–6 жыл ішінде жобалық тәсілден бас тартып, қайтадан мемлекеттік бағдарламаларға оралғаны ескерілмеді. Бұған қоса, Қазақстан Республикасы Жоғары аудиторлық палатасының есептері де бірқатар ұлттық жобалардың тиімділігі төмен екенін көрсетті. Ұлттық жобалардың басым бөлігі жеткілікті қаржыландырылмағаны тағы бар. Қазір енді мемлекеттік бағдарламаларға кері оралу үрдісі байқалуда.
Жалпы алғанда, АСПиР мемлекеттік жоспарлау жүйесін сапалы әрі уақтылы күшейту міндетін орындай алмады деп айтуға негіз бар.
Қазақстан Республикасының Ұлттық статистика бюросы (ҰСБ) – статистика саласындағы мемлекеттік саясатты қалыптастыру және іске асыру жөніндегі уәкілетті орган.
АСПиР-ге қарасты мекеме ретінде ҰСБ 2023–2025 жылдардағы инфляция деңгейін қате бағалауға тікелей қатысы бар. Бұл ресми статистикаға деген сенімді төмендетіп, макроэкономикалық жоспарлаудың дәлдігі мен тиімді шешімдер қабылдауға кедергі келтіреді.
Айта кетерлігі, Ұлттық статистика бюросы АСПиР құрамына өткеннен кейін, отандық ғылыми-сараптамалық орта пікірінше, бұрынғы талдамалық дербестік деңгейінен, қызмет сапасынан және статистикалық ақпараттың кең қолжетімділігі мен ашықтығы қағидаттарынан айырылды. Бұл – оның қызметі мемлекеттік бюджет қаражаты есебінен толық қаржыландырылатынына қарамастан орын алып отыр.
Қазақстан Республикасының Ұлттық экономика министрлігі (ҰЭМ) – экономикалық жоспарлау, салық-бюджет саясаты, мемлекеттік басқару жүйесін дамыту және өзге де бағыттар бойынша басшылық пен үйлестіруді жүзеге асыратын орталық атқарушы орган.
Үкіметтің негізгі жоспарлау органы ретінде Қазақстан Республикасының Ұлттық экономика министрлігі (ҰЭМ) Қаржы министрлігі (ҚМ) және Ұлттық статистика бюросымен (ҰСБ) қатар, соңғы екі жылда нақты орындалуы мүмкін емес салық түсімдері көрсеткіштерін жоспарлағаны үшін жауапты.
Мәселен, 2023 жылы Республикалық бюджетке (РБ) салық түсімдерін жоспарлау кезінде жіберілген қателік 9,6%-ды құрады, оның ішінде корпоративтік табыс салығы (КТС) бойынша жоспар 21%-ға немесе 1,1 трлн теңгеге артық есептелген.
2024 жылы жоспарлау қателіктері одан әрі ұлғайды: РБ бойынша бастапқыда бекітілген жоспар мен нақты салық түсімдері арасындағы айырмашылық 3,5 трлн теңгені немесе жоспардың 21,9%-ын құрады. Бұл ретте қосылған құн салығы (ҚҚС) бойынша ауытқу – 29,5%, ал КТС бойынша – 23,9%-ды құрады.
Жоғары инфляция халық табысын құнсыздандырып, экономикалық өсудің тиімділігін төмендетеді. Ұлттық Банктің 2025 жылы инфляция деңгейі 7,5–9,5%-дан 5,5–7,5%-ға дейін төмендейді деген болжамы расталмады. 2025 жылдың қазан айының қорытындысы бойынша инфляция 12,6%-ды құрады.
Мұндай ауытқулар Қаржы министрлігінің тікелей есептеуіндегі қателіктерден емес, керісінше экономикалық өсім қарқынының дұрыс бағаланбауынан туындап отыр.
Экономикалық зерттеулер институты Қазақстан экономикасын дамыту мәселелері бойынша ғылыми-зерттеу жұмыстарын жүргізіп, Ұлттық экономика министрлігіне орта және ұзақ мерзімді бағдарламалар мен стратегияларды, макроэкономикалық болжамдарды әзірлеу барысында сараптамалық-талдамалық қолдау көрсетеді.
Экономикалық зерттеулер институты – МНЭ-ге бағынысты, 100% мемлекеттік қатысы бар акционерлік қоғам. Ол Үкіметтің экономикалық саясатына ғылыми-талдамалық қолдау көрсетеді. Макрокөрсеткіштерді болжауда әдістемелік негіз қалыптастыруы тиіс. Алайда 2005–2010 жылдары институт дербес әдістеме әзірлеуші емес, Статистика бюросының бекітілген әдістерін қабылдаушы рөлінде қалып қойды. Соның салдарынан жинақталған статистикалық және болжамдық қателерді түзету тетігі ретінде тиімді жұмыс істемей отыр.
Қазақстан Республикасы Ғылым және жоғары білім министрлігіне қарасты Экономика институты іргелі және қолданбалы экономикалық зерттеулермен айналысады. Ол Алматы қаласында орналасқан, сондай-ақ Астана қаласында Әлеуметтік-экономикалық зерттеулер орталығы атты филиалы бар.
ҒЖБМ Ғылым комитетінің құзырында болғанымен, бұл институттың Үкіметтің экономикалық блогының нақты қызметіне тікелей қатысы шектеулі.
Осылайша, үш орталық атқарушы орган мен екі ғылыми-зерттеу институтының болуына қарамастан, мемлекетте орта және ұзақ мерзімді кезеңге арналған ғылыми негізделген экономикалық өсім болжамы да, қазіргі бюджеттік жоспарлау кезеңіне арналған нақты қаржы-экономикалық көрсеткіштер де жоқ. Бұл құрылымдардың өзара іс-қимылы қажетті нәтижеге жеткізбей отыр, бұл – «басқару бар, бірақ басқарылмау» парадоксының айқын көрінісі.
Мәселенің өзектілігін нақты көрсету үшін, экономикалық блок жұмысына қатысты басты кемшіліктердің бірі ретінде экономиканы индустриялық-инновациялық негізде әртараптандыру саясатының жүйелі түрде іске аспай отырғанын ерекше атап өту қажет. Мемлекеттік бағдарламалар қабылданып, мерзімінен бұрын «орындалғаны» жарияланады, алайда айтарлықтай түпкілікті нәтижелер байқалмайды. Мұндай жағдайдың екі негізгі себебі бар: біріншіден, мұндай бағдарламалар мен құжаттар жобалау алды кезеңінде ғылыми-әдістемелік және сараптамалық тұрғыда жеткілікті пысықталмайды; екіншіден, оларды орындау барысын уақтылы түзету үшін пәрменді мониторинг жүйесі жолға қойылмаған.
Технооптимизмді кім ойлайды?
Қазақстанда басқару саласындағы мәселелерді цифрландыру мен жасанды интеллекттің өзі-ақ шешеді деген қауіпті ой тамыр жайып келеді. Бұл технологиялар көбіне тиімділікті арттыру құралы ретінде емес, өздігінен мақсат ретінде қарастырылады. Осылайша, басқару жүйесін түбегейлі қайта құру мен институционалдық реформаларсыз-ақ, «ақылды платформалар» мен «цифрлық жобалар» прогрестің өлшеміне айналғандай әсер қалыптасуда.
Мұндай тәсіл шын мәнінде цифрлық көрініс қана жасап, оның тасасында бұрынғы басқару тәсілдері сақталып отыр: шешімдер әлі де инерциямен қабылданады, нәтижелерді бағамдау мен мемлекеттік органдар арасындағы үйлестіру жеткіліксіз. Нәтижесінде, технологиялық инфрақұрылым жылдам дамығанымен, стратегиялық ойлау мен деректермен жұмыс істеу дағдысы басқарушы құрылымдарға сай деңгейде қалыптаспай келеді.
Соңында ел мынадай парадоксқа тап болып отыр: технология бар, ал нақты басқару жоқ. Болжаулардың қате шығуы, статистиканың бұрмалануы және қағаз жүзіндегі есептер – цифрландырудың сыртқы әсері шынайы талдаудың орнын басқан жағдайда туындайтын салдар. Зияткерлік мазмұнмен толықтырылмаған технологиялар деректерді тек жинаумен ғана шектелетін, бірақ нақты нәтижеге жұмыс істемейтін бюрократияның жаңа түріне айналуда.
Басқару жүйесін жаңғыртуға бағытталған бес қадам
Жаңа экономикалық саясат туралы биік мінберлерден қанша айтылғанымен, оның нақты іске асқан белгілері әлі байқалмайды. Бұл жағдайды бір сәтте өзгерту мүмкін емес, себебі бюрократиялық жүйенің инерциясы ондаған жылдар бойы қалыптасты. Алайда дәл қазір декларативті ұстанымдардан интеллектуалдық басқару реформасына көшудің уақыты жетті.
1990-жылдардағы тәжірибе көрсеткендей, шешуші реформаларды ресми лауазым иелері емес, жүйеден тыс сарапшылар мен экономистер – аналитикалық ойлауы, ғылыми тәртібі мен жауапкершілігі жоғары мамандар жүргізген болатын.
Стратегиялық болжау сапасын және басқарушылық шешімдердің үйлесімділігін арттыру мақсатында, қазіргі кезеңде ең алдымен мемлекет қабылдайтын шешімдерді бағалауға және стратегиялық болжауға арналған объективті, тәуелсіз әрі ғылыми тұрғыдан негізделген база қалыптастыру қажет деп есептеймін.
Осы мақсатта мынадай нақты шараларды қолға алу қажет:
- Болжау және стратегиялық жоспарлау саласындағы жүйелі қателіктердің себептерін талдау;
- Мемлекеттік институттардың тиімділігіне тәуелсіз бағалау жүргізу;
- Мемлекеттік басқару жүйесінде адами капитал сапасын арттыру жөнінде ұсыныстар әзірлеу;
- Өңірлер арасындағы теңгерімсіздікті жою және халықаралық ресурстарды тарту бойынша жүйелі шешімдер мен ұсыныстар әзірлеу – өйткені қазіргі таңда өңірлік саясат көбіне тек жергілікті шеңберде қалып отыр;
- Даму институттары, бизнес пен квазимемлекеттік сектор арасындағы өзара байланысты қамтамасыз ететін қаржы-технологиялық тетіктерді жасау.
Жоғарыда айтылғандарды негізге ала отырып, басқару жүйесін жаңғырту үшін мынадай бес қадамды жүзеге асыру орынды деп есептеймін:
- Стратегиялық жоспарлауды мемлекеттік саясаттың негізгі тірегіне айналдыру;
- Мемлекеттік органдардың үкіметтік емес ұйымдармен және қоғамдық бірлестіктермен өзара іс-қимылын күшейту;
- Кадр саясатын қайта қарап, кәсібилік пен құзыреттілікке басымдық беру;
- Шешімдер қабылдау процесінде ғылым мен сараптаманың рөлін арттыру;
- Интеллектуалды мемлекетті қалыптастыру – мұнда цифрлық технология құрал ғана, ал алға жетелер күш – терең ойлау мен сапалы білім.
Зияткерлік батылдық кезеңі
Тәуелсіз зияткерлік өзегі болмаса, мемлекеттік басқару инерция тұзағынан шыға алмайды. Жүйені реформалау ұрандардан емес, басқарушылардың кәсіби құзыреттілігі мен талдауға негізделген шешімдер қабылдау мәдениетін қалпына келтіруден басталуы тиіс. Бізге тек цифрлық шешімдер емес, басқару жүйесін интеллектуалдандыру қажет — яғни, стандартқа емес, сараптамалық талдауға негізделген басқаруға көшу маңызды.
Қазақстан даму жолындағы жаңа кезеңге аяқ басты — бұл тұста бұрынғы басқару тетіктері тиімділігін жоғалтты, ал жаңалары әлі толық қалыптасқан жоқ. Осы кезеңде елге жай ғана «сандық мемлекет» емес, шын мәнінде ойланатын, яғни шешімдері жауапкершілікке, деректерге, нақты білім мен сенімді статистикаға негізделетін зерделі мемлекет қажет. Нағыз жаңғырту жаңа құжаттар мен құрылымдардан емес, басқарушылық ойлау сапасының жаңаруынан басталады.
Бүгінде еліміз үшін зияткерлік батылдық, кәсібилік пен жүйелілік ерекше маңызға ие. Өйткені дәл осы қасиеттер мықты әрі тиімді басқарылатын мемлекетті формалды басқарудан түбегейлі ерекшелендіреді.
Олай болмаған жағдайда, еліміз кландар үстемдік құрған экономика мен олигополиялық құрылымдардан, жемқорлық шырмауынан шыға алмайды. Бұл өз кезегінде мемлекеттің әлеуметтік бағдарламаларын қажетті көлемде жүзеге асыруға мүмкіндік беретін бәсекеге қабілетті экономиканы қалыптастыруды қиындатады.
ҚР Парламенті Сенаты жанындағы Сенаторлар кеңесінің мүшесі
Еділ Мамытбеков
