Осы күндері жиі айтылып жүрген «қуатты Президент — ықпалды Парламент — есеп беретін Үкімет» қағидасы билік тармақтары арасындағы тепе-теңдікті сақтауға бағытталған. Алайда бұл жүйенің пәрменділігі тек заңда жазылған өкілеттіктердің ауқымымен өлшенбейді. Басты мәселе — қабылданған стратегиялық шешімдердің нақты әлеуметтік-экономикалық нәтижеге айналуы және оның тиісті деңгейде институционалдық бағасын алуы. Яғни, шешім қабылдаудан бастап, оның жемісіне дейінгі жауапкершілік тізбегінің үзілмеуі маңызды. Өкінішке қарай, қазіргі басқару моделінде мұндай тұтас жауапкершілік жүйе әлі де толыққанды жолға қойылмаған.
- Рөлдерді бөліп алды, алайда жауапкершілік аяқсыз қалды
Қазіргі қалыптасқан жүйеде мемлекеттік органдардың міндеттері былай бөлінген:
- Президент — стратегиялық бағдарларды айқындап, саясаттың негізгі бағыттарын белгілейді;
- Үкімет — әлеуметтік-экономикалық саясатты тікелей іске асыруға жауапты;
- Ұлттық банк — макроэкономикалық негізгі жағдайлар мен параметрлерді қалыптастырады;
- Парламент — заң шығару ісімен айналысады және бақылаудың жекелеген тетіктерін жүзеге асырады.
Сырттай қарағанда, басқару жүйесінің барлық элементтері түгел көрінгенімен, олардың өзара іс-қимылы нәтиженің институционалдық тұрғыдан нақты бекітілуімен аяқталмайды. Стратегиялық мақсаттар айқындалып, бағдарламалар іске асырылып, макроэкономикалық шешімдер қабылданып жатса да, осы әрекеттердің барлығын нақты әлеуметтік-экономикалық көрсеткіштермен салыстырып отыратын біртұтас механизм жоқ.
2. Макроэкономика саяси жауапкершілік циклінен тыс қалуда
Экономиканың жай-күйі мен халықтың тұрмыс деңгейін айқындайтын басты көрсеткіштер — инфляция, ақша құны, валюта бағамы, несие беру шарттары — көбіне саяси жауапкершілік аясынан тыс қалыптасады.
Ақша-несие саясаты институционалдық тұрғыдан оқшауланған, бұл оның тәуелсіздігін сақтау қажеттілігімен түсіндіріледі. Алайда, осы шешімдердің әлеуметтік-экономикалық салдарларына жария түрде баға беру тетіктері болмағандықтан, мұндай тәуелсіздік іс жүзінде нәтиже үшін жауап бермеуге, яғни жауапкершіліктен оқшаулануға айналып барады.
Бұл жағдайдың салдары мынадай түйіткілдерге әкеп соғады:
- макроэкономикалық шешімдермен әлеуметтік-экономикалық даму мақсаттары арасында ешқандай байланыс жоқ;
- ішкі инфляциямен экономикалық өсімнің құрылымдық факторлары жүйелі бақылау мен атаулы басқарудан тыс қалып отыр;
- экономикалық саясат бір-біріне бағынбайтын, дербес сегменттерге бөлшектеніп кеткен.
3. Парламент — жауапкершілік циклінің аяқталмаған буыны
Қазіргі модельде Парламенттің қатысу аясы мынадай міндеттермен шектелген:
- заңдарды қабылдау;
- бюджетті бекіту;
- Үкіметтің есептері мен Жоғары аудиторлық палатаның қорытындыларын қарау.
Алайда, бұл функциялар негізінен өткен кезеңге көз салу және қаржылық-техникалық сипатқа ие. Олар стратегиялық қорытынды жасау институты ретінде қалыптаспаған. Парламентте әлеуметтік-экономикалық нәтижелерді институционалдық деңгейде бекіту өкілеттіктері мен процедуралары болмағандықтан, оның рөлі жауапкершілік циклін аяқтауға емес, тек қабылданған шешімдерді заңдастыруға ғана келіп тіреледі.Яғни, қарапайым айтқанда:
Парламент бақылаушы емес, көбіне “қол қоюшы орган” сияқты ғана жұмыс істеп отырған секілді.
4. Жауапкершіліктің бөлшектенуі және оның салдары
Жауапкершілік тізбегінің үзілуі мынадай келеңсіздіктерге әкеп соғады:
- стратегиялық шешімдерге институционалдық баға берілмей қабылданады;
- Үкімет экономикалық саясатқа жауап бергенімен, негізгі макроэкономикалық жағдайларға ықпал ете алмайды;
- Ұлттық банк экономикалық ортаны қалыптастырғанымен, оның әлеуметтік-экономикалық салдарларын бағалауға қатыспайды;
- Парламенттеқол жеткізілген нәтижені тұтастай бағалайтын тиімді құралдар жоқ.
Мұндай бөлшектенудің салдарынан экономикалық бағдарламалар мен басымдықтар ауысқанымен, жүйелі мәселелер қайталана береді. Ал қабылданған саяси шешімдер орнықты экономикалық нәтижеге айнала алмай отыр.
5. Қорытынды
Тұжырымдай келгенде, басты мәселе жекелеген институттардың өкілеттігінің аздығында емес, керісінше — стратегияны, іске асыру барысын және нақты нәтижені біртұтас жауапкершілік жүйесіне тоғыстыратын тетіктің жоқтығында.
Осы алшақтықты жоймайынша, институционалдық құрылымға енгізілген кез келген өзгерістер тек қағаз жүзінде қалып, әлеуметтік-экономикалық көрсеткіштердің жақсаруына алып келмеуі мүмкін.
Сондықтан алдағы талқылаулар жай ғана рөлдерді бөліп беруден билік жүйесінің үйлесімді жұмысын қамтамасыз ететін нақты жауапкершілік механизмдерін талдауға көшуі тиіс.
Нақты нені жетілдіру қажет: Басқару формасын өзгертпей, жауапкершілік жүйесін түгендеу
Ұсынылып отырған реформаның өзегі — мемлекеттік басқарудың институционалдық құрылымын заман талабына сай жетілдіру. Бұл тәсіл президенттік басқару жүйесіндегі елдердің халықаралық озық тәжірибесіне негізделген. Маңыздысы — аталған өзгерістер қолданыстағы мемлекеттік құрылымды қайта қарауды, билік тармақтарының құзыреттерін өзара бөліске салуды немесе тәуелсіз институттарды саяси шешімдерге бағынышты етуді көздемейді.
Анықталған жүйелік олқылықтар билік үшін таласты немесе мемлекеттік органдардың өкілеттіктерін қайта бөлуді талап етпейді. Негізгі мәселе — қолданыстағы басқару моделін заңды шегіне жеткізу, яғни стратегиялық жоспарлауды, атқарушылық тетіктерді, макроэкономикалық ахуалды және нақты нәтижені өзара тығыз байланысқан тұтас жауапкершілік жүйесіне ұластыру.
1. Қағидат: Билікті бөлісу емес, жауапкершілік жүйесін тұйықтау
«Ықпалды Парламент» пен «есеп беретін Үкімет» туралы талқылаулардың басты қателігі — конституциялық тұрғыдан мүмкін емес басқару өкілеттіктерін аталған институттардан күтуде жатыр.
Ұсынылып отырған өзгерістердің мақсаты мүлдем басқа:
- Парламентке басқару функцияларын бермеу;
- Президенттік билікті әлсіретіп алмау;
- Ұлттық банкті саяси шешімдерге бағынышты етпеу;
- Мақсат — қолданыстағы өкілеттіктерді өзара байланыстырып, оларды тұтас жауапкершілік жүйесіне ұластыру.
2. Стратегиялық деңгей: Санкциялық жауапкершіліксіз жария қорытынды жасау
Суперпрезиденттік басқару моделі жағдайында мемлекеттің даму бағытын стратегиялық тұрғыдан айқындау Президент деңгейінде шоғырланған. Демек, стратегиялық цикл дәл осы деңгейде қорытындылануы тиіс.
Мұндағы мақсат:
- санкциялық жауапкершілік енгізу емес;
- басқарушылық мағынадағы есептілік емес;
- билік органдарының ағымдағы қызметіне араласу емес.
Мәселе — стратегиялық басқарудың ажырамас бөлігі ретінде бұған дейін жарияланған әлеуметтік-экономикалық мақсаттардың іске асырылуына жария түрде баға беруде болып отыр. Мұндай тетік болмаған жағдайда, қол жеткізілген нәтижелерге институционалдық талдау жасалмай, басымдықтардың үздіксіз жаңару процесі тоқтамайды.
3. Парламент — жауапкершілік циклін түйіндеуші орган
Президенттік басқару нысаны жағдайында Парламент Үкіметке тікелей әмір жүргізе алмайды және олай болмауы да тиіс. Алайда, ол мүлдем басқа, принципті түрде маңызды функцияны — жауапкершілік циклін институционалдық тұрғыдан аяқтау міндетін атқаруы қажет.
Бұл функция мынадай әрекеттер арқылы көрініс табады:
- стратегиялық бағдарлар мен олардың іске асырылу барысын қарау;
- әлеуметтік-экономикалық нәтижелерді талқылау;
- қол жеткізілген табыстар мен анықталған алшақтықтарды жария түрде бекіту.
Парламенттің ықпалдылығы дәл осы мағынада — басқару арқылы емес, институционалдық баға беру арқылы қалыптасуы тиіс.
Халықаралық тәжірибе көрсеткендей, президенттік жүйелерде парламенттің беделі атқарушы билікті тікелей басқарумен емес, мемлекеттік саясаттың нәтижелерін талқылау және бекіту арқылы, яғни жауапкершілік циклін қорытындылаумен өлшенеді.
4. Үкімет: Үйлесімді ортадағы іске асыру жауапкершілігі
Үкімет әлеуметтік-экономикалық саясатты қалыптастыру мен жүзеге асыруға толық жауапты болуы тиіс. Алайда бұл жауапкершілік тек макроэкономикалық ортамен үйлесім тапқан жағдайда ғана пәрменді болмақ.
Бұл келесі қадамдарды талап етеді:
- фискалдық және ақша-несие саясаттары арасындағы жауапкершілік аясын нақты ажырату;
- бюджеттік шешімдер мен қаржыландыру шарттарын өзара сәйкестендіру;
- Үкімет негізгі экономикалық параметрлерге ықпал ете алмай отырып, соңғы нәтижеге ғана жауапты болатын жағдайды жою.
5. Ұлттық банк: Тәуелсіздік және экономикалық мақсаттармен жария байланыс
Ұлттық банктің институционалдық тәуелсіздігі — макроэкономикалық тұрақтылықтың маңызды тірегі. Сонымен қатар, бұл тәуелсіздік ақша-несие саясатының әлеуметтік-экономикалық салдарларына жария түрде баға беруден оқшаулануды білдірмеуі тиіс.
Басқару жүйесін толықтыру үшін мынадай қадамдар қажет:
- ақша-несие саясатының параметрлерін институционалдық деңгейде талқылау;
- оның экономикалық өсімге, халықтың жұмыспен қамтылуына және табысына тигізетін әсерін бағалау;
- баға тұрақтылығы мақсаттарын елдің әлеуметтік-экономикалық даму бағыттарымен сәйкестендіру.
Бұл жерде мәселе бағыныштылықта емес, Ұлттық банкті біртұтас жауапкершілік жүйесіне интеграциялауда болып отыр.
- Инфляция: Күрделі көрсеткіш және жауапкершіліктің анықталмаған аймағы»
Инфляция — халықтың тұрмыс деңгейіне тікелей әсер ететін негізгі әлеуметтік-экономикалық көрсеткіш. Дегенмен, қазіргі жүйеде ол сыртқы және ішкі көздерге институционалдық тұрғыдан жіктелмеген, біртұтас агрегатталған көрсеткіш ретінде ғана қарастырылады.
Мұндай бөліністің ресми статистика мен жария саясатта болмауының принципті маңызы бар. Ашық экономика жағдайында инфляция табиғаты әртүрлі екі құрамдас бөліктен құралады:
- Сыртқы инфляция:баға импортымен, валюта бағамымен, жаһандық нарықтармен және сыртқы факторлармен (шоктармен) байланысты;
- Ішкі инфляция:фискалдық саясатқа, тарифтерге, салықтық шешімдерге, шығындарға, нарықтардың құрылымына және ақша-несие жағдайларына тікелей тәуелді.
Алайда, аталған құрамдас бөліктер институционалдық және статистикалық деңгейде жіктелмеген жағдайда:
- Үкімет пен Ұлттық банк арасындағыжауапкершілік аймағын нақты бөлу мүмкін емес;
- ақша-несие саясаты кез келген өзгеріске әсер етудің әмбебап құралы ретінде формалды түрде ақталып отырады;
- инфляцияның ішкі көздері мақсатты экономикалық саясаттың назарынан тыс қалады.
Осылайша, қолданыстағы модельде инфляция басқарылатын көрсеткіш емес, керісінше, жауапкершіліктен өзара жалтаруға қолайлы жинақталған цифрлық шамаға айналады.
Инфляцияның ресми түрде сыртқы және ішкі құрамдас бөліктерге бөлінбеуі — жай ғана техникалық мәселе емес. Бұл мынадай сипаттағы институционалдық құрылымның көрінісі:
- сыртқы факторлар— сәтсіздіктерді ақтаудың негізгі себебі ретінде қолданылады;
- ішкі факторлар— тиісті назарсыз және нақты иесіз қала береді;
- біртұтас көрсеткіш— инфляциялық қысым құрылымына жасалатын терең талдаудың орнын басады.
Соның салдарынан инфляция мемлекеттің үйлесімді саясатының нысаны болудан қалып, жауапкершілік тізбегінің үзік күйінде қалуын негіздейтін құралға айналады.
Инфляция мемлекеттік саясаттың түрлі бағыттарына сәйкес келетін құрамдас бөліктерге жіктелмейінше, оны жауапкершілік нысаны ретінде қарастыру мүмкін емес. Институционалдық талдаусыз ұсынылған жалпы инфляция — жауапкершіліктен жалтаруға қолайлы көрсеткіш қана.
Халықаралық тәжірибеде инфляцияны құрамдас көрсеткіш ретінде талдау — фискалдық, реттеушілік және ақша-несие саясаттары арасындағы жауапкершілік шекарасын ажыратудың стандартты құралы. Бұл тетіксіз үйлесімді экономикалық стратегия қалыптастыру мүмкін емес.
7. Қорытынды: Тұлғалық емес, институционалдық реформа
Ұсынылып отырған өзгерістер жекелеген органдарға немесе лауазымды тұлғаларға қарсы бағытталмаған.
Олардың мақсаты — конституциялық архитектураны заманнауи экономикалық шындыққа сәйкестендіру. Бұл шындық келесі факторлармен айқындалады:
- экономикалық өсім көздері ел ішінде шоғырланған;
- халықтың тұрмыс деңгейі мемлекеттік саясаттың үйлесімділігіне тікелей тәуелді;
- жүйенің орнықтылығы шешімдердің бір жерге шоғырлануымен емес, жауапкершіліктің нақтылығымен қамтамасыз етіледі.
Жауапкершілік жүйесін толықтыру жалпылама декларацияларды емес, нақты конституциялық және процедуралық шешімдерді талап етеді. Төменде Қазақстан Республикасының қолданыстағы Конституциясы шеңберіндегі осындай өзгерістердің ықтимал бағыттары қарастырылады.
Халықаралық тәжірибеде билік архитектурасына қатысты конституциялық өзгерістер экономикалық модельден оқшау қаралмайды. Керісінше, олар институционалдық жауапкершілікті өзгерген даму жағдайларына сәйкестендірудің негізгі құралы ретінде қарастырылады.
