Иә, мәселе – Мәжілістің Мемлекет басшысының тікелей өзіне арнаған үндеуін елемеуінде. Бұл жай үндеу емес – Қазақстан халқына арналған Жолдау. Оның үстіне, бұл – Қаңтардан кейінгі форс-мажор жағдайында жарияланған кезектен тыс жолдау.
Енді рет-ретімен талдайық.
«Тас түскен жеріне ауыр» демекші, кейде көзге көрінбейтін құжаттар астында шын мәнінде үлкен мәселе жатады. Мәселен, ешкімді шындап қызықтырмайтын «Жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі басқару туралы» заң жобасының астарында нағыз «шайтан ойнағы» жүріп жатыр. Дәл осы заң жобасы емес, 2001 жылдан бері бар және ешкімді алаңдатпай тыныш жатқан негізгі Заң. Ал қазір пікірталас тудырып жатқан – сол заңға енгізілетін кезекті өзгерістер мен толықтырулар. Ондай түзетулер бұған дейін де сан мәрте ұсынылған, әр жолы айтарлықтай пікірталас тудырғандай болғанымен, ақыр соңында еш нәтиже болмайтын. Бұл жолы да сол сценарий қайталанатын түрі бар…
Сөзіміздің күрделілігінен оқырман аздап шатасып қалғандай әсер бар. Бірақ шыны керек, бәрі қарапайым әрі өз логикаға сай.
Міне, осы аталған заң жергілікті деңгейдегі мемлекеттік басқару жүйесіне арналған. Яғни, еліміздің әкімшілік-аумақтық бірліктері болып саналатын Астана, республикалық маңызы бар қалалар, облыстар, аудандар, кенттер, ауылдар мен ауылдық округтер туралы. Заң бойынша, жергілікті мемлекеттік басқару органдары өкілді және атқарушы болып екіге бөлінеді: өкілді органдар – мәслихаттар, ал атқарушы органдар – әкімдіктер. Мәслихаттар облыстарда, қалаларда және аудандарда құрылады, ал әкімдіктер – барлық әкімшілік-аумақтық бірліктерде, ешбір ерекшеліксіз құрылады.
Ал бұл заңның ешкімді алаңдатпауының себебі де бәріне баяғыдан белгілі: нақты билік тек әкімдердің қолында, ал мәслихат ешқандай өкілді орган емес – олар шын мәнінде әкімдердің жанындағы атқарушы құрылым іспетті. Дұрысы былай: мәслихат – бұл әрі өкілді, әрі әкімге бағынышты атқарушы орган. Себебі мәслихат депутаттарының құрамын іріктеу мен «сайлау» деп аталатын рәсімдер, жұмсартып айтқанда, әкімдердің тікелей ықпалынсыз өтпейді. Ал сол әкімнің «сайлаушысы» – депутаттардың дауыс беретін шешімдері де алдымен әкімдік аппаратында дайындалады.
Бұл жүйе бұрыннан бар және мықтап орныққандықтан, азаматтар жергілікті сайлауға барудың аса қажеті жоқ екенін әлдеқашан түсініп алған, тіпті қызығушылық та танытпайды. Оның үстіне, заңда не жазылғанына бас қатырып жатпайды.
Ал жергілікті өзін-өзі басқару дегеніміз – бұл ауылдар мен елді мекендер тұрғындарының жиындары мен жиналыстары, оларды, әрине, әкімдер өздері жинайды. Бұл жиындар, әдетте, әкімге кеңес беру немесе оның бір шешімін қолдау үшін өткізіледі — егер әкімнің өзі қажет деп тапса, әрине. Заң бойынша, жиынға қатысушылар әкімнен бірдеңе талап етуге де құқылы, тек ондай жағдайда оларды кім жинайды, әрі сол талапты кім тыңдайды?
Қалаларда жергілікті өзін-өзі басқару дегеніміз — сайлау округтері шеңберінде құрылатын қандай да бір құрылымдар. Бұл құрылымдарды кім құрады деп ойлайсыз? Әрине, акиматтың ұсынысы бойынша маслихат. Бұлар да қалалық билікке бірдеңе кеңес бере алады немесе тіпті одан бірдеңе талап етуі де мүмкін — әрине, егер сол билік оларды құрып жатса.
Осы тұста оқырман қатты таңғалуы мүмкін: әкімдер туралы жиі естиді, маслихат туралы анда-санда, ал ауылдар мен қалалардағы жергілікті өзін-өзі басқару органдары туралы – тіпті ешқашан естімеген. Солай екені рас: заңда жергілікті өзін-өзі басқару бар, ал өмірде – жоқтың қасы. Себебі түсінікті: әкімге өзінен төмен тағы бір артық құрылым құрып қайтеді, қасында маслихат онсыз да дайын тұр. Ал енді қоғамдық пікір естілсін десек – акімдіктердің жанынан құрылатын Қоғамдық кеңестер бар.
Облыстан ауылға дейін жалғасқан жалғызбасты әкімдік жүйесінің сырттай тыныштығына қарамастан, неге мәжіліс пен үкімет арасында тоқтаусыз талқылаулар жүріп жатыр? Мәжіліс неше рет ауысты, неше премьер-министр келіп кетті – әр жолы жергілікті басқару туралы заңға өзгеріс енгізуге ұмтылыс жасалды. Бірақ оның түпкі себебі не еді?
Орталық билік жергілікті биліктен нақты не күтеді? Міне, ең басты сұрақ — осы. Осы тұрғыда Мемлекет басшысы Қасым-Жомарт Тоқаевтың Қаңтар оқиғасынан кейін, 2022 жылғы наурызда жариялаған Жолдауына жүгінейік.
Мемлекет басшысы сол кезде: «Әңгіме, ең алдымен, суперпрезиденттік басқару формасынан күшті Парламенті бар президенттік республикаға түпкілікті көшуді қамтамасыз ету туралы болып отыр… Біз мемлекеттігімізді қалыптастырудың негізгі формуласын жүзеге асыруымыз қажет – бұл: «Күшті Президент – ықпалды Парламент – есеп беретін Үкімет». Осы мақсатта мен стратегиялық көзқарасты шындыққа айналдыруға мүмкіндік беретін бірқатар бастамалар ұсынамын», – деді.
Міне, Президент Қасым-Жомарт Тоқаевтың бастамалар қатарында «Жергілікті өзін-өзі басқаруды орталықсыздандыру» мәселесі де ерекше атап өтілді.
«Ең алдымен, мемлекет пен жергілікті өзін-өзі басқару институттарының арасындағы өкілеттіктерді нақты әрі тиімді түрде ажырату қажет. Жергілікті өзін-өзі басқарудың тиімді жүйесі – азаматтардың өз туған жерінде өмір сапасын жақсартуға тікелей қатысуына жол ашатын негізгі іргетас екенін түсінуіміз керек. Қазақстандықтар өз қаласы, ауданы мен ауылына жауапкершілік алуға әлдеқашан дайын. Сондықтан халықты елемеуге немесе олардың қолынан келетін өкілеттіктерді беруге қорқуға болмайды».
«Саяси жаңғыру аясында маслихаттар жергілікті өзін-өзі басқарудың негізгі буынына айналуы тиіс. Бүгінгі таңда олардың табиғаты гибридті – олар бір мезгілде әрі жергілікті мемлекеттік басқару органы, әрі жергілікті өзін-өзі басқару институты ретінде әрекет етеді. Сондықтан маслихаттардың өкілеттіктерін нақты айқындау қажет.
Осы мәселеге қатысты барлық дайындық жұмыстарын осы жылдың ортасына дейін аяқтау керек. Үкіметке Президент Әкімшілігімен бірлесіп, көрсетілген тапсырмаларды іске асыру тетіктерін мұқият пысықтауды және оларды «Жергілікті өзін-өзі басқару туралы» заң жобасын әзірлеу кезінде ескеруді тапсырамын».
Сонымен қатар, Қазақстанның Жергілікті өзін-өзі басқару жөніндегі Еуропалық хартияны ратификациялау мәселесін қарастыру қажет. Бұл – осы саладағы негізгі халықаралық құжаттардың бірі…»
Біз, «Еуразия-24» редакциясы, Президенттің бұл сөзін қалай түсінгенімізді материал соңында талдаймыз. Ал әзірге Президенттің тапсырмасын Үкімет пен Президент Әкімшілігі қалай ұққанын қарастырайық.
Иә, 2022 жылы Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқаруды дамытудың жаңа Тұжырымдамасы әзірленді – бұл ел тарихындағы бірінші емес, бірақ екінші президент тұсында алғаш рет қолға алынған құжат болатын. Алайда, сол кезде-ақ Тұжырымдама қоғам мен сарапшылар тарапынан қатты сынға ұшырап, кері қайтарылды және қайта қарауға жіберілді.
Иә, кейін жаңартылған нұсқасы бекітіліп, соның негізінде Үкімет арнайы заң жобасын әзірледі де, оны Парламентке енгізді. Бірақ заң жобасы да қатаң сынға ұшырап, Үкімет оны… иә, дұрыс болжадыңыз – өз еркімен кері қайтарып алды.
Міне, 2025 жыл да келіп жетті. Бұл жолы бастаманы Мәжіліс пен «Аманат» партиясы өз қолына алды. Парламент қабырғасында және одан тыс жерлерде бұл бағыттағы жұмыс қызу жүргізілуде. Бұрынғы Ұлы Қазан мерекесі күні Алматы қаласында Мәжіліс жанындағы Қоғамдық палата көшпелі отырыс өткізіп, дайындық сатысындағы заң жобасы қосымша талқыланып, қолдау тапты. Енді оны қабылдайтын уақыт та жеткен тәрізді.
Ал жаңа заң жобасынан қандай өзгеріс күтуге болады?
Енді жергілікті өзін-өзі басқару комитеттерін бір ғана сайлау округінде емес, бірнеше округ аясында да құруға мүмкіндік берілмек.
Оларға санитарлық тазалық ережелерін бекіту, қоғамдық тәртіпті қамтамасыз етуге қатысқан азаматтарды көтермелеу шараларын және оларға берілетін ақшалай сыйақы мөлшерін айқындау, коммуналдық мемлекеттік кәсіпорындардың даму жоспарларының орындалуын бақылау және талдау, әкімнің есеп беру кездесуінде көтерілген мәселелердің шешілу барысына мониторинг жүргізу, абаттандыру, тұрғын үй-коммуналдық шаруашылық, санитарлық жағдай және құқық бұзушылықтардың алдын алу мәселелері бойынша азаматтардың пікірін зерттеу, талдау және ескеру, тұрғын үйлер мен аулалық аумақтардың сақталуын, пайдалануын, жөнделуін және абаттандырылуын жақсарту мәселелерін шешуге азаматтарды тарту, халықтың қатысуы арқылы жүзеге асырылатын бюджетті іске асыруға мониторинг және бақылау жүргізу өкілеттіктері де берілмек.
Бұл жолы өкілеттіктерді кеңейтуге қатысты біршама ілгерілеу байқалады.
Мәслихаттарға қатысты да бірқатар өзгерістер енгізілген, дегенмен олардың мәні аса ауқымды деуге келмейді.
Бәрінен бұрын, бұл қадам Президенттің бастамасын ресми түрде орындалды деп көрсету үшін ғана жасалғандай әсер қалдырады. Шын мәнінде, бұл салада нақты ілгерілеу жоқ. Мүмкін, бұл – Үкімет пен Президент Әкімшілігінің өздері үшін қажет болған қадам шығар. Себебі олар Мемлекет басшысы жария еткен тапсырмаларды толыққанды жүзеге асыра алмады.
Ал мәжілісмендер, яғни бастапқыда сәтсіздікке ұшыраған заң жобасын қайта қарауға кіріскен депутаттар – бұл жерде өз бастамасымен емес, нақты бір тапсырманы орындаушы ретінде әрекет етіп отыр. Бұл жағынан олар акимдердің жанындағы мәслихаттардың жағдайына ұқсайды – атқарушы билікке тәуелді, өз бетінше шешім қабылдау еркіндігі шектеулі.
Міне, енді біз де Президент тапсырмасын дұрыс орындаудың жолы туралы өз пікірімізді білдірейік.
Жолдауда бұл мәселе анық әрі нақты айтылған: «қазақстандықтар өз қалалары, аудандары мен ауылдары үшін жауапкершілік алуға әлдеқашан дайын. Адамдарды бағаламауға және олардың өз мойнына ала алатын өкілеттіктерін беруден қорқуға болмайды».
Қалалар туралы айтылған – яғни жай ғана сайлау учаскелері емес!
Еуропалық хартия жайында да сөз болды. Ал бұл хартияда, әрі жалпы еуропалық тәжірибеде, жергілікті өзін-өзі басқару толыққанды қала көлемінде жүзеге асады, қолдан жасалған шағын аумақтар шеңберінде емес.
Негізгі ұғым – өкілеттіктер, яғни билік! Ауыл, қала, елді мекендерде әкімнің жанына ілескен «көмекші» не «қосымша құрылымдар» емес, нақты, шынайы билік болуы керек. Ал кез келген аумақта билік тек біреу болуы мүмкін! Иә, ол өкілді және атқарушы тармақтарға бөлінуі мүмкін, бірақ бұл – бір ыдыста пісірілетін екі бастың мысалы ғана, ал бір аумаққа екі түрлі билікті қатар енгізуге болмайды. Мұндай принцип бұзылғанда азаматтық қақтығыстар мен басқару дағдарысы басталады.
Осы тұрғыдан алғанда, президенттің мына қорытынды, басты тұжырымын ерекше атап өткен жөн: «Маслихаттардың табиғаты гибридті, олар жергілікті мемлекеттік басқару институты да, жергілікті өзін-өзі басқару институты да болып саналады. Сондықтан маслихаттардың өкілеттіктерін нақты әрі айқын анықтау қажет».
Онда нақтылап айтайық: қалалардағы маслихаттар – бұл жергілікті тұрғындар сайлайтын жергілікті өзін-өзі басқару органдары, олар өз құрылымында атқарушы органдарды – акиматтарды қалыптастырады. Ал бұл атқарушы органдардың басшылары – әкімдер немесе мэрлер – сайланады немесе тағайындалады.
Иә, маслихаттар өзінің гибридті табиғатына байланысты сол қаладағы мемлекеттік билік органдары да болып табылады. Сол себепті мемлекет оларға тиісті өкілеттіктерді делегаттап сайлап отырады – бұл жөнінде Конституцияда нақты норма бар.
Соған сәйкес — маслихаттарды да, елді мекендерде де сол қағидамен ұйымдастыруға болады: олар жергілікті өзін-өзі басқару мен мемлекеттік басқарудың аралас органы ретінде атқарушы органдарды құрып, ауыл әкімдерін сайлайды немесе тағайындайды. Шағын ауылдарда әкімді тікелей сайлап, ол бюджет шегінде көмекшілерін өзі жалдай алады.
«Еуразия-24» тек бір мәселеде Президентпен келіспейді: аудан деңгейінде өзін-өзі басқару болмауы керек. Себебі халық нақты аумақта емес, елді мекендерде шоғырланған. Сондықтан облыстар мен аудандарда – мемлекеттік басқару, ал қалаларда – шынайы сайланатын маслихаттар және олар құратын әкімдіктер арқылы жергілікті өзін-өзі басқару болуға тиіс.
Өкілеттіктерді ажыратудың принципі қарапайым: елді мекендерде – яғни халық тығыз қоныстанған жерлерде – жергілікті сипаттағы мәселелер туындайды, ал олар облыс не аудан деңгейінде кездеспейді. Мәселен, әр қалада жылу жүйесі, су құбыры, кәріз, қоғамдық көлік, мектеп пен аурухана бар. Егер олардың бірі болмаса, бұл да сол елді мекеннің нақты мәселесі. Ал облыс пен аудан аумағында немесе жалпы Қазақстан бойынша «жылу беру» не «қоғамдық көлік» деген түсінік жоқ. Сондықтан осы жергілікті мәселелерді шешу үшін мемлекет жергілікті өзін-өзі басқаруға өкілеттік пен ресурсты беруі керек.
Сонда Үкімет пен жалпы республикалық билік органдарының еншісінде – аумақтық деңгейдегі мәселелерді шешу міндеті ғана қалады.
