Жеті саяси партия Құрылтайдағы орындар үшін саяси бәсекенің белсенді кезеңіне қадам басты. Сайлауалды бағдарламалар жарияланып, кандидаттар тізімі бекітілді, сондай-ақ жалпыұлттық телевизиялық дебаттар басталды.
Әлемдік парламентаризм тәжірибесінің тағылымы
Қабылданған Ата заң парламенттің рөлін жаңаша пайымдауды талап етеді. Мемлекеттік институттар жаңғыртылып, билік тармақтары арасындағы өкілеттіктер қайта бөлінді, парламентаризмнің жаңа үлгісі қалыптасты. Соған қарамастан, парламенттің орны мен қызметіне қатысты бұрынғы көзқарастар әлі де басым.
Бүгінде партиялардың қоғамға ұсынатын ұрандарының ауқымы мен уәделерінің көптігінен гөрі, олардың конституциялық міндетін дұрыс түсінуі және елге нақты әрі іске асатын күн тәртібін ұсына білуі маңыздырақ.
Егер Қазақстандағы саяси партиялардың сайлауалды бағдарламаларын ЭЫДҰ-ға мүше елдердегі парламенттік партиялардың бағдарламаларымен салыстырсақ, негізгі айырмашылық популистік уәделердің санында емес. Дамыған мемлекеттерде парламенттік партиялар өз бағдарламаларын, әдетте, үш негізгі мәселеге негіздейді: қандай заңдарға өзгеріс енгізіледі, оны жүзеге асыруға қажетті қаржы қайдан алынады және қандай нақты нәтижеге қандай мерзімде қол жеткізіледі. Осындай жүйелі ұстаным кемел парламентаризмнің маңызды белгілерінің бірі саналады.
Мәселен, Финляндия, Швеция және Германия парламенттерінің тәжірибесі қазіргі партиялық бағдарламалардың ең алдымен заң шығару күн тәртібіне негізделетінін көрсетеді. Сонымен қатар Финляндия парламенті жыл сайын қабылданған заңдардың іске асырылуына бағалау жүргізеді, ал саяси партиялардың сайлауалды бағдарламалары қоғамдық мақсаттармен қатар нақты заңнамалық өзгерістерді де қамтиды.
Германияның Бундестагы заңнаманың тиімділігіне тұрақты түрде бағалау жүргізеді. Сонымен қатар заң шығару үдерісінің маңызды кезеңдерінің бірі – заң жобаларының реттеушілік ықпалын алдын ала бағалау.
Швеция парламентінің тәжірибесінде заң қабылдау мемлекеттік саясаттың бастамасы ғана ретінде қарастырылады. Мұнда заңдардың салдарын бағалауға, олардың орындалуына парламенттік бақылау жүргізуге және қолданыстағы құқықтық нормалардың тиімділігін жүйелі түрде талдауға ерекше мән беріледі.
Қазақстандық партиялардың бағдарламаларында бұл талаптардың барлығы бірдей көрініс таппаған. Атап айтқанда, жоғарыда аталған үшінші элемент жиірек кездессе, біріншісі ішінара ғана қамтылған, ал екіншісі көп жағдайда мүлде жоқ немесе жеткілікті деңгейде нақты әрі жан-жақты ашылмаған.
Бұл мақаланың мақсаты – партиялардың бағдарламаларын өзара салыстыру емес, олардың ортақ институционалдық ерекшеліктерін айқындау.
Бағдарламалардағы ортақ үрдістер
Партиялардың бағдарламаларын талдау бір қызық заңдылықты көрсетеді. Мазмұндау стилі мен саяси риторикасы әртүрлі болғанымен, олардың басым бөлігі бірдей логикамен құрылған және ұқсас уәделер жиынтығын қамтиды. Бұл сайлауалды бәсекелестіктің аясынан шығатын тереңірек институционалдық мәселенің бар екенін аңғартады.
Басты мәселе ұсынылған бастамалардың тартымдылығында немесе жақсы идеялардың жетіспеуінде емес. Мәселе жаңа парламентаризм моделінің мәнін толық түсінбеуде болуы мүмкін.
Мәселен, бағдарламалардың едәуір бөлігінде болашақ Құрылтайға іс жүзінде Үкіметтің функциялары жүктеледі. Заң шығару бастамаларына, бюджеттің орындалуын парламенттік бақылауға, құқықтық реттеуді жетілдіруге және мемлекет пен қоғам арасындағы тепе-теңдікті қамтамасыз етуге басымдық берудің орнына, негізгі назар тұрғын үй салуға, жаңа жұмыс орындарын ашуға, жалақыны көтеруге, экономиканы, денсаулық сақтау мен білім беру жүйесін, инфрақұрылымды дамытуға бағытталған уәделерге аударылады. Алайда бұл міндеттердің барлығы атқарушы биліктің құзыретіне жатады. Ал парламенттің негізгі міндеті – заң шығару қызметі мен парламенттік бақылау арқылы нақты нәтижеге қол жеткізуге құқықтық негіз қалыптастыру.
Олай болмаған жағдайда парламентаризм институтының мәні мен оның конституциялық рөлін түсінуде институционалдық тұрғыдан дәлсіздік туындауы мүмкін.
Сапалы заң қабылдауға не кедергі?
Партиялардың басым бөлігінің бағдарламаларында жарияланған мақсаттарға қол жеткізудің заңнамалық тетіктері жеткілікті деңгейде ашылмаған. Көтерілген мәселе мен күтілетін нәтиженің арасындағы негізгі буын – нақты заңнамалық бастамалар көп жағдайда көрсетілмейді.
Сондай-ақ көптеген бағдарламада «заң қабылданғаннан кейін қандай өзгерістер болады, қандай тәуекелдер мен салдарлар туындауы мүмкін?» деген маңызды сұрақтарға жауап жоқ. Ал мұндай мәселелердің ескерілуі – парламентаризмнің кемелдігін айқындайтын негізгі белгілердің бірі.
Тағы бір жүйелі мәселе – заңнамалық бастамаларды қаржылық қамтамасыз ету тетіктерінің жеткілікті түрде ашық көрсетілмеуі. Кез келген заңнамалық бастама кемінде мына бес сұраққа жауап беруі тиіс: оның құны қанша, қаржыландыру көзі қандай, іске асыру мерзімі қандай, жауапты орган кім және қандай заңдарға өзгерістер енгізілуі қажет? Алайда бұл мәселелер бағдарламалардың басым бөлігінде көрініс таппаған.
Кемел парламенттік бағдарламалардың ерекшелігі – сандық көрсеткіштердің көптігінде емес, заң шығару қызметінің нақты нәтижесін сипаттайтын өлшемдердің болуында. Бұл заңнамалық қызметтің тиімділігін бағалауға мүмкіндік береді әрі халықаралық тәжірибеге сәйкес келеді. Мысалы, білім беру саласында басты мақсат PISA рейтингіндегі орынды белгілі бір деңгейге көтеру емес, білім сапасын арттыру болуы тиіс. Сол сияқты жұмыссыздық деңгейін белгілі бір көрсеткішке дейін төмендетуді ғана мақсат етпей, оған жеткізетін құқықтық және институционалдық тетіктерге басымдық берілуі қажет.
Бағдарламалардың едәуір бөлігінде ұсынылып отырған заңнамалық өзгерістердің экономикаға, кәсіпкерлікке, бюджетке, өңірлердің дамуына және азаматтардың құқықтарына қалай әсер ететіні жөнінде нақты түсіндірме берілмеген. Сонымен қатар парламент қызметіне бұған дейін де қатысқан саяси партиялардың бұрын көтерген бастамаларының нәтижесіне қатысты қоғамдық сұраныс қалыптасып отыр.
Бағдарламаларда қолданыстағы заңнаманың сапасына баға беру мәселесі де назардан тыс қалған. Партиялар жаңа заңдар қабылдау қажеттігін алға тартады, алайда қазіргі қолданыстағы заңдардың қайсысы тиімді жұмыс істемейтіні, қайсысын күшін жою немесе қайта қарау қажет екені жөнінде талдау ұсынылмайды.
Сондай-ақ реттеушілік жүктемені бағалау да маңызды. Өйткені кез келген жаңа заң қосымша міндеттерді, шығындарды және әкімшілік рәсімдерді бірге алып келеді. Сондықтан заңнамалық реттеудің құнын алдын ала бағалау қажет.
Бұдан бөлек, бағдарламаларда заңнамалық сараптама мәселесі де қамтылмаған. Ал дамыған елдердің көптеген парламенттерінде заң жобалары мен қолданыстағы заңдарды бағалаудың арнайы тетіктері кеңінен қолданылады. Олардың қатарында Regulatory Impact Assessment (реттеушілік ықпалды бағалау), Post Legislative Scrutiny (заң қабылданғаннан кейінгі талдау) және Cost Benefit Analysis (шығындар мен тиімділікті талдау) сияқты рәсімдер бар.
Осындай жүйелі мәселелердің партиялық бағдарламаларда көрініс табуы қазіргі әлемдік үрдістер мен парламентаризмнің халықаралық стандарттарына анағұрлым сәйкес келер еді.
Сапалы заңның негізі – нақты заңнамалық бастама
Партиялық бағдарламалардың негізгі мәселесі уәделердің мазмұнында емес, саяси партияның парламенттегі конституциялық миссиясын қаншалықты дұрыс түсінуінде жатыр. Барлық дерлік бағдарламаны біріктіретін ортақ ерекшелік – олар «не істеу керек?» деген сұраққа жауап бергенімен, «парламент мұны өзінің конституциялық өкілеттігі шеңберінде қалай жүзеге асыра алады?» деген мәселеге жауап бермейді. Негізгі қайшылық та осы тұста байқалады. Себебі партиялық бағдарлама ең алдымен проблемалардың тізбесінен емес, заң шығару саласындағы басымдықтар мен күтілетін нәтижелердің болжамынан басталуға тиіс.
Бағдарламалардың көпшілігінде ауқымды мақсаттар қою басым. Мәселен, бір миллион жұмыс орнын құру, азық-түлік және энергетикалық қауіпсіздікті толық қамтамасыз ету, 5 миллион адамды жасанды интеллект технологияларына оқыту, мемлекеттік басқару жүйесін түбегейлі жаңғырту сияқты міндеттер қойылған.
Теориялық тұрғыдан мұндай ауқымды мақсаттарға қол жеткізуге болады. Алайда ол үшін тұрақты экономикалық өсім, қомақты инвестициялар, тиімді мемлекеттік басқару, жаһандық дағдарыстар мен санкциялардың болмауы, сондай-ақ жоғары атқарушылық тәртіп сияқты көптеген шарттың бір мезгілде орындалуы қажет. Бұл жерде де партиялардың нәтижеге қол жеткізу жауапкершілігін атқарушы билікке жүктеп, негізгі екпінді соған аударып отырғанын байқауға болады.
Ортақ институционалдық кемшіліктерден бөлек, бағдарламалар идеологиялық басымдықтарымен де ерекшеленеді. Алайда бұл жерде де маңызды мәселе туындайды: партиялардың идеологиялық ұстанымдары нақты заңнамалық бастамалар мен заң шығару қызметінде қаншалықты көрініс табады?
Идеология және заң шығару саясаты
Айта кету керек, партиялардың бағдарламаларында идеологиялық ұстанымдар көрініс тапқанымен, олар нақты заңнамалық бастамалар арқылы жеткілікті деңгейде ашылмаған әрі белгілі бір әлеуметтік топтың мүддесін заңнамалық тұрғыдан қорғау тетіктерімен байланыстырылмаған.
Мәселен, «Әділет» партиясының бағдарламасында жеті ірі мақсат айқындалған. Алайда бұл мақсаттарға қол жеткізудің заңнамалық тетіктері мен оларды іске асырудағы болашақ Құрылтай депутаттарының рөлі нақты ашып көрсетілмеген.
«Ақ жол» партиясының бағдарламасында жағдай біршама өзгеше. Онда парламентаризмді дамытуға және парламенттік партиялардың қатысуымен Үкіметті қалыптастыру мәселесіне көбірек көңіл бөлінген.
Ал «Ауыл» партиясының бағдарламасы мазмұны жағынан парламенттік қызмет бағдарламасынан гөрі агроөнеркәсіп кешенін дамытуға арналған салалық бағдарламаға көбірек ұқсайды.
«Қазақстанның Халық партиясы» бағдарламасының ерекшелігі – қазақстандық ерекшеліктерге негізделген заманауи социализм тұжырымдамасы мен құндылықтар жүйесін қалыптастыруға талпыныс жасауы.
ЖСДП бағдарламасында саяси жүйені дамытуға, саяси бәсекеге, сайлау еркіндігіне, парламенттік рәсімдерге және институционалдық реформаларға басымдық берілген. Бұл ұстанымдар мазмұны жағынан классикалық социал-демократиялық партиялардың қағидаттарына жақынырақ.
Ал Respublica партиясының бағдарламасы білім беру, цифрлық экономика және кәсіпкерлікті дамыту бағыттарына негізделген.
Біздің пайымдауымызша, партияларды шартты түрде үш топқа бөлуге болады.
Бірінші топ – идеологиялық партиялар. Бұл санатқа ЖСДП, Қазақстанның Халық партиясы және «Ақ жол»партияларын жатқызуға болады.
Екінші топ – функционалдық партиялар. Оған Respublica мен «Әділет» партиялары кіреді. Олардың бағдарламалары мазмұны жағынан мемлекеттік басқару стратегияларына көбірек ұқсайды.
Үшінші топ – салалық партиялар. Бұл қатарға «Ауыл» және «Байтақ» партияларын енгізуге болады. Олардың бағдарламаларында белгілі бір әлеуметтік топтың мүддесін қорғау мәселесі идеологиялық ұстанымдардан гөрі айқынырақ көрініс тапқан.
Жалпы алғанда, партиялық бағдарламаларда декларативті сипаттағы оптимистік риторика басым. Алайда идеологиялық айырмашылықтарына қарамастан, партиялардың көпшілігі бір ортақ мәселеге тап болады. Олардың ұсыныстары негізінен әлеуметтік-экономикалық міндеттерді шешуге бағытталғанымен, жарияланған мақсаттарға қандай нақты заңнамалық бастамалар арқылы қол жеткізілетіні көрсетілмеген.
Құрылтайдың міндеті – заң шығару ма, әлде мемлекетті басқару ма?
Сайлау науқаны – бұл партиялардың дауыс үшін бәсекесі ғана емес. Сонымен қатар ол саяси жүйенің кемелдігін және болашақ заң шығарушылардың кәсіби даярлығын айқындайтын маңызды сынақ.
Сайлаушылар партиялардың қызметін ең алдымен парламенттегі нақты нәтижелері арқылы бағалайды. Әділдігін айтсақ, партиялардың басым бөлігі өз бағдарламаларында даму, әл-ауқат, бірлік, қуатты экономика, адамға қамқорлық сияқты оң құндылықтарды алға тартады. Алайда құндылықтар – бағыт-бағдарды айқындайтын ұстаным ғана, нақты іс-қимыл жоспары емес. Тәуелсіздік жылдары мұндай ұстанымдар бірнеше рет жарияланғанымен, халықтың әл-ауқаты мен тұрмыс деңгейінің айтарлықтай жақсарғанын қоғам әлі толық сезіне қойған жоқ.
Партиялық бағдарламалардың негізгі кемшілігі – олардың мемлекеттік бюджеттің мүмкіндіктеріне тәуелді нәтижелерге басымдық беруінде. Ал саяси партиялардың парламенттегі негізгі миссиясы мен заң шығару қызметіндегі рөлі бағдарламаларда жеткілікті деңгейде ашылмаған.
Сонымен бірге қоғамның күткені депутаттардың нақты өкілеттігінен асып кеткен жағдайда, бұл алаңдатарлық құбылысқа айналуы мүмкін. Өйткені сайлаудан кейін жұртшылық бағаның төмендеуін, жалақының өсуін, жаңа кәсіпорындар мен жұмыс орындарының ашылуын, қолжетімді тұрғын үйдің көбеюін күтеді. Алайда мұндай мәселелерді депутаттар тікелей шеше алмайды. Соның салдарынан қоғамдық күту мен мемлекеттік институттардың нақты мүмкіндіктері арасында алшақтық пайда болады. Бұл өз кезегінде мемлекеттік институттарға деген сенімнің әлсіреуіне және әлеуметтік шиеленістің күшеюіне әкелуі ықтимал.
Мұндай жағдайда жастар арасындағы жұмыссыздық, тұрғын үй бағасының қымбаттауы, инфляция, өңірлер арасындағы теңсіздік, қала мен ауылдың даму айырмашылығы, сондай-ақ саяси институттарға деген сенімнің төмендеуі қоғам үшін ең өзекті мәселелердің біріне айналуы мүмкін. Бұл аталған салаларда міндетті түрде теріс салдар болады дегенді білдірмейді. Дегенмен дәл осы бағыттар қоғамдық тұрақтылық тұрғысынан аса сезімтал болып саналады.
Сонымен қатар парламенттің міндеті заң қабылдаумен ғана шектелмейді. Ол қолданыстағы заңдардың тиімділігін бағалауға да жауапты. Сондықтан заңнаманың тиімділігіне тұрақты түрде талдау жүргізу маңызды. Мұндай тәсіл партиялық бағдарламалардың сапасын институционалдық деңгейде бағалауға мүмкіндік береді.
Неліктен партиялық бағдарламалар декларация деңгейінде қалып отыр?
Бұл мәселе өте күрделі және әзірге кеңінен талқылана бермейді. Қазақстандағы парламентаризм институты әлі де даму үстінде, ал институционалдық мәдениет қалыптасу кезеңін бастан өткеріп отыр. Жинақталған тәжірибеге қарамастан, жаңа конституциялық модель заң шығару мәдениетін, парламенттік рәсімдерді және саяси жауапкершілік тетіктерін одан әрі жетілдіруді талап етеді. Сонымен қатар қалыптасқан институционалдық модель парламенттің дербес саяси рөлін жүзеге асыру мүмкіндігін объективті түрде шектеп келді.
Мұның бірнеше себебі бар. Біріншіден, тәуелсіздік алғаннан кейін Қазақстанның саяси жүйесі президенттік институттың төңірегінде қалыптасты. Елдегі маңызды бастамалардың басым бөлігі жоғары деңгейден ұсынылатын. Әдетте Үкімет белгіленген басымдықтар негізінде заң жобаларын әзірлеп, ал Парламент сол жобаларды қарайтын әрі қабылдайтын. Мұндай тәжірибе парламенттің дербес заңнамалық бастама көтеру институтының толыққанды дамуына мүмкіндік бере қойған жоқ.
Екіншіден, парламентте жұмыс істеген партиялардың көпшілігі заң шығару қызметінде мол тәжірибе жинақтады. Соған қарамастан, бүгінгі таңда олардың басым бөлігі ондаған жыл бойы көтеріліп келе жатқан әрі әлі күнге дейін түбегейлі шешімін таппаған мәселелерді қайтадан күн тәртібіне шығарып отыр. Осыған байланысты заңды сұрақ туындайды: егер бұл партиялар бұрыннан заң шығару қызметіне қатысып келсе, неге олардың ұсынып отырған бастамалары осы уақытқа дейін іске асырылмады?
Үшіншіден, институционалдық инерция, қазіргі заманғы заң шығару және институционалдық мәдениеттің жеткілікті деңгейде қалыптаспауы, сондай-ақ қарқынды өзгеріп жатқан әлем жағдайында стратегиялық пайымның жеткіліксіздігі парламенттік партиялардың кемелдену деңгейіне де әсер етті.
Төртіншіден, партиялық бағдарламалар көбіне сол мақсаттарға жеткізетін заңнамалық тетіктерге емес, күтілетін нәтижелерге негізделген.
Бесіншіден, Қазақстанда заң қабылдау үдерісінің өзіндік ерекшелігі бар. Дамыған елдерде, әдетте, алдымен заң қабылданып, кейін оны іске асыруға қажетті қаржы бөлінеді. Ал Қазақстанда көбіне бюджетте қарастырылған қаражат көлеміне қарай заң әзірленеді. Алайда бөлінетін қаржының жеткіліксіз болуы салдарынан жарияланған бастамалар мен уәделердің едәуір бөлігін толық көлемде жүзеге асыру мүмкін болмай жатады.
Болашақ Құрылтай бүгіннен қалыптасады
Саяси бағдарлама – бұл қоғам алдындағы жария міндеттеме. Оның сапасы ұсынылған шешімдердің қаншалықты шынайы екенімен және оларды орындау үшін саяси жауапкершілік алуға дайын болуымен айқындалады. Партия осыны неғұрлым терең түсінсе, оның уәделері қоғам тарапынан сайлауалды риторика емес, нақты міндеттеме ретінде қабылдану ықтималдығы соғұрлым жоғары болады. Осы тұрғыдан алғанда, саяси бағдарлама саяси мәдениеттің айнасы іспетті.
Сайлау науқаны үгіт-насихаттың ауқымымен, концерттердің, марафондардың, спорттық жарыстардың немесе бұқаралық іс-шаралардың санымен өлшенбейді. Шынайы сенім адамдармен мазмұнды диалог орнатудан, олардың сауалдарын тыңдай білуден, өзекті мәселелерді ашық талқылаудан және нақты заңнамалық шешімдер ұсынудан қалыптасады.
Қуатты парламент құқық қағидаттарына, жауапкершілікке және Конституцияға құрметке негізделген бағдарламалардан басталады. Қазақстанға құқықты саяси конъюнктурадан жоғары қоятын, жауапкершілікті дабыралы уәделерден биік бағалайтын, мемлекет пен қоғам мүддесін партиялық ұстанымдардан жоғары қоятын депутаттар қажет. Осындай депутаттар ғана Құрылтайды әділеттілікті, тұрақтылықты және Қазақстанның орнықты дамуын нығайтатын беделді институтқа айналдыра алады.
Қорытындылай келе, бүгінгі сайлау – уәделер саясаты кезеңінен сапалы заң шығару саясатына өтудің маңызды мүмкіндігі.
Еділ Мамытбеков Қоғам қайраткері
